Artigo atualizado 18 set 2023A improbidade administrativa diz respeito a comportamentos contrários ao dever de probidade (bondade, integridade, honestidade) que recai sobre todos os agentes públicos, pessoas, organizações ou instituições ligadas à organização do Estado e ao exercício de suas funções.
A questão da improbidade administrativa recebeu maior atenção após o advento de verdadeira reforma legislativa, que alterou várias definições presentes na Lei de Improbidade Administrativa – LIA, que havia sofrido poucas alterações desde que entrou em vigor, em 1992.
O Brasil é um dos países com maior extensão territorial no mundo, e é o sétimo mais populoso, de acordo com a ONU (G1, 2023). A diversidade cultural, os diferentes níveis de acesso à tecnologia e à informação em cada região e as parcerias público-privadas são alguns dos elementos que alimentam as dificuldades inerentes à administração de um país com dimensões continentais.
Além disso, há o fato de que o Brasil está longe de ser considerado um país íntegro, sendo que amarga a 94ª posição no Índice de Percepção da Corrupção, da Transparência Internacional.
Considerados esses dados, percebe-se a importância da implementação de mecanismos de combate à corrupção, de forma a assegurar a boa administração pública, sendo que a Lei de Improbidade Administrativa surge como um dos institutos legais de maior relevância para esse fim.
Neste artigo você vai entender melhor sobre o que diz a Lei em relação ao tema, continue a leitura! 😉
O que é improbidade administrativa?
A improbidade administrativa pode ser definida como toda prática que contraria o dever de probidade (bondade, integridade, honestidade) que recai sobre todos os agentes públicos e sobre pessoas, organizações ou instituições ligadas à organização do Estado e ao exercício de suas funções.
Desde a promulgação da Constituição Federal – CF/88, foram previstas as sanções para aquele que praticasse ato de improbidade administrativa:
Art. 37 …§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Assim, a Lei de Improbidade Administrativa regulamentou as formas de aplicação das sanções aplicáveis aos agentes públicos que tenham praticado ato de improbidade administrativa, e, entre outras coisas, buscou definir o que seria ato de improbidade administrativa.
Com a reforma legislativa instituída pela Lei nº 14.230, de 2021, improbidade administrativa pode ser conceituada como:
Ato ilícito doloso, praticado por agente público ou terceiro, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.” (NEVES e OLIVEIRA, 2023, p. 8)
É importante observar que a política brasileira é diretamente afetada pela Lei de Improbidade Administrativa, vez que o agente político pode ser sancionado nos termos da LIA caso cometa ato de improbidade.
A lei autoriza que o agente ímprobo seja punido com os maiores pesadelos de qualquer político:
- A perda da função pública;
- A suspensão dos direitos políticos, que pode tornar o agente inelegível por até 14 (quatorze) anos (art. 12, inc. I, da LIA).
A seriedade da sanção viabilizada pela lei é, inegavelmente, fator que leva o agente político a pensar com cautela caso se veja diante de cenário que o estimule ou permita cometer ato de improbidade.
O que mudou com a nova lei da improbidade administrativa?
Embora muitos tenham divulgado a Lei nº 14.230/2021 como sendo a nova lei de improbidade administrativa, ela na realidade implementou reformas estruturais na LIA, a Lei nº 8.429/1992, que segue vigente.
Popularizou-se o termo “nova lei” porque as reformas trazidas em 2021 trouxeram alterações substancialmente no direito material e processual de improbidade administrativa.
Certo. Mas o que mudou com a “nova” lei de improbidade administrativa? São duas as principais e mais importantes alterações:
- A exigência do dolo direto;
- A tipificação dos atos de improbidade administrativa.
Ato de improbidade administrativa e dolo
Hoje a LIA, art. 1º, §§ 1º e 2º, define expressamente que os atos de improbidade administrativa são condutas dolosas e reforça ser necessária:
A vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado … não bastando a voluntariedade do agente.”
A exigência explícita do dolo, e o cuidado em balizar a caracterização do dolo para os efeitos da LIA configura alteração de extrema importância, já que até a reforma legislativa o STJ entendia bastar o dolo eventual ou genérico:
“[…] a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa […], ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10″ […]. De outro lado, o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa previsto pelo art. 11 da Lei 8.429/1992 é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de intenção específica […]. (AgRg no AREsp n. 73.968/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 2/10/2012, DJe de 29/10/2012)
Essa exigência explícita demandou a evolução da Jurisprudência, que ora aponta na seguinte direção:
A edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa […] necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.)
O requisito do dolo específico se revela razoável, posto que há outros métodos para o controle de danos decorrentes de negligência, imprudência ou imperícia, com sanções administrativas disciplinares, indenizações civis, instauração de tomada de contas especial (IN-TCU nº 71/2012) e outras medidas.
Taxatividade das condutas previstas em lei
Anteriormente, todos os artigos que definiam ato de improbidade administrativa traziam rol exemplificativo de condutas. Com a alteração legislativa, a violação aos princípios da administração (art. 11) passou a ter rol taxativo.
A taxatividade dos atos que caracterizam violação aos princípios da administração punível pela Lei é especialmente importante diante da quantidade indefinível de atos que podem ser qualificados como violação aos princípios da administração.
A redação anterior do artigo 11 definia como ato de improbidade administrativa:
Qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.”
A ausência de delimitação dos atos puníveis permitia que o artigo fosse facilmente utilizado para enquadrar qualquer ato minimamente obscuro do agente público como sendo ato de improbidade.
Essa possibilidade permitiria o uso do dispositivo legal para exercer um controle exacerbado sobre os agentes públicos, que muitas vezes se viam com receio de tomar certas decisões mais complexas – embora não necessariamente prejudiciais à Administração, ante a chance de se verem réus em processo por ato de improbidade.
Leia também: Para que serve e em quais casos se aplica a sanção administrativa?
Ato de Improbidade Administrativa é crime?
Embora puníveis com penas extremamente gravosas, os atos de improbidade administrativa não são tipos penais, ou seja, não são considerados crime.
Tratam-se de ilícitos civis especiais, de forma que o agente que comete ato de improbidade administrativa poderá ser condenado em processo de improbidade administrativa.
Conforme esclarece o art. 17 da LIA, a ação:
Seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.
Porém, é preciso considerar que um mesmo ato pode configurar ato de improbidade administrativa e crime, fazendo com que o agente seja processado em ambas as esferas.
Quais são os atos que caracterizam a improbidade administrativa?
A LIA apresenta três espécies de atos de improbidade, sendo que cada um pode ser identificado em diferentes condutas. A seguir veremos em maiores detalhes cada uma das três espécies.
Enriquecimento ilícito
O enriquecimento ilícito configura ato de improbidade administrativa quando o agente, conforme artigo 9º da LIA:
Auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º.
O art. 9º, além de trazer a definição do ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito, apresenta também um rol exemplificativo de condutas que se enquadram no ilícito.
Nos exemplos trazidos no rol, é fácil perceber como um ato pode repercutir para além da esfera cível. Apenas para ilustrar o proposto, vejamos o inciso VI do art. 9º:
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei
O ato de receber vantagem econômica para agir de determinada forma (fazer declaração falsa, no caso) corresponde ao tipo penal de corrupção passiva, prevista no art. 317 do CP.
Na prática de ato tipificado no inc. VI do art. 9º da LIA, há grande probabilidade de que o agente responda também a ação penal.
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Lesão ao Erário
Causar lesão ao erário é ato de improbidade tipificado no art. 10 da LIA, das entidades referidas no § 7º do art. 1º da Lei:
Qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres.
Erário, para OLIVEIRA (2023, p. 109), se difere de patrimônio público. Segundo o autor:
“Erário”, no caso, compreende os recursos financeiros provenientes dos cofres públicos da Administração Pública direta e indireta, bem como aqueles destinados pelo Estado às demais entidades mencionadas no art. 1º da LIA.
[…] “patrimônio público” possui conotação mais ampla e compreende não apenas os bens e interesses econômicos, mas também aqueles com conteúdo não econômico.”
Diferentemente do enriquecimento ilícito, esse tipo não visa coibir e punir ao agente que busca se enriquecer ilicitamente, mas sim ao que desfalca o Estado ou outras entidades ligadas ao erário, ainda que não para benefício próprio.
Visando evitar o desvirtuamento da finalidade da lei, a reforma da LIA acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 10. O § 1º assevera que quando o ato:
Não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º.
Ou seja, mesmo que inobservadas as formalidades legais ou regulamentares, de forma que seja configurado ilícito civil ou administrativo, ainda assim não se poderá exigir ressarcimento ao erário.
É ressalva justa, posto que, se o erário não sofreu prejuízo de ordem material, não seria razoável impor ao agente qualquer dever de ressarcimento.
Já o §2º exige expressamente a comprovação de que tenha havido ato doloso com finalidade de causar perda patrimonial ao erário, para que se impute ao agente o cometimento de ato de improbidade.
Essa é outra alteração bem-vinda, visto que se a perda patrimonial for causada exclusivamente por culpa decorrente de má gestão e falhas administrativas, há outros meios legais para que o erário seja indenizado e o agente seja sancionado, sem que se recorra à lei de improbidade administrativa, reservada aos atos mal-intencionados.
OLIVEIRA (2023, p. 108) explica que esse tipo de improbidade administrativa pressupõe:
a) efetiva e comprovada lesão ao erário;
b) conduta dolosa comissiva ou omissiva, do agente ou do terceiro;
c) nexo causal ou etiológico entre a lesão ao erário e a conduta do agente público ou do terceiro.”
Violação aos Princípios da Administração Pública
O ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, previsto no art. 11 da LIA:
Corresponde a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.
Diferente dos outros dois tipos, neste o rol trazido pelo artigo é um rol taxativo, sendo expresso que esse tipo de ato de improbidade só é caracterizado por uma das condutas trazidas por seus incisos.
Alguns dos incisos foram revogados na última reforma, e outros foram modificados, de forma que, atualmente, os seguintes atos violadores dos princípios da Administração Pública configuram improbidade administrativa:
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;
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IV – negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
V – frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
XI – nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
XII – praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos
Quem pode ajuizar ação de Improbidade Administrativa?
A inovação legislativa de 2021 reservava exclusivamente ao Ministério Público a legitimidade para o ajuizamento de ação por improbidade administrativa.
Apesar do texto legal, foi declarada no STF a inconstitucionalidade da reserva, sendo estabelecida que:
a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa” (ADI 7.042 e 7.043).
Quais são as punições previstas para a improbidade administrativa?
As penas aplicáveis aos atos de improbidade administrativa são expressas no art. 12 da LIA, e podem ser aplicadas mesmo quando ressarcido o dano patrimonial, independentemente das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica.
Há mais de uma pena prevista para cada ato de improbidade, sendo que elas podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
Penas para o ato de improbidade que configura enriquecimento ilícito (art. 12, inc. I):
- Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
- Perda da função pública;
- Suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos;
- Pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial;
- Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos.
Penas para o ato de improbidade que cause lesão ao erário (art. 12, inc. II):
- Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância;
- Perda da função pública;
- Suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos;
- Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano;
- Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (catorze) anos.
Penas para o ato de improbidade de violação dos princípios da administração (art. 12, inc. III):
- Pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;
- Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos
Conclusão:
Sem dúvida, a Lei de Improbidade Administrativa é de grande relevância no controle dos agentes públicos e políticos, possibilitando ao Ministério Público e a outros interessados e legitimados o resguardo do erário.
As alterações trazidas pela reforma de 2021 foram extremamente pertinentes, restabelecendo o equilíbrio entre os ilícitos e as punições, de forma a impedir que o processo de improbidade administrativa fosse utilizado com fins particulares.
A violação aos princípios administrativos, quando possuindo apenas um rol exemplificativo, possibilitava a banalização da interpretação, com a possibilidade de se processar e punir de forma descomedida.
Caso tenha permanecido qualquer dúvida em relação ao tema, nos conte nos comentários sobre o que gostaria de saber mais!
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Conheça as referências deste artigo
NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Improbidade Administrativa: direito material e processual. 9. Ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa – TCU nº 71, de 28 de novembro de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.042 DISTRITO FEDERAL. Acórdão. DJE publicado em 28/02/2023. Divulgado em 27/02/2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.043 DISTRITO FEDERAL. Acórdão. DJE publicado em 28/02/2023. Divulgado em 27/02/2023.
Advogado (OAB 75.386/PR e 22.455A/MS), sócio do Alencar & Pressuto em Campo Grande-MS. Bacharel em Direito e especialista em Ciências Criminais pela PUC/PR. Possui larga experiência em procedimentos de inclusão em penitenciárias federais. Hoje atua exclusivamente na assessoria empresas, urbanas...
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Excelente!
um belo artigo! sintético e muito esclarecedor!! Estou estudando Direito Administrativo, para prestar concurso para tribunais superiores.
um material suplementar de grande valia. obrigado!