Nova Lei de Licitações: quando entrou em vigor e o que mudou?

A Lei nº 14.133/2021, doravante denominada Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ou NLL, constitui uma reformulação substancial do ordenamento jurídico brasileiro publicista, impactando de maneira significativa os procedimentos de contratação pública. 

Transcendendo uma mera atualização legislativa, a nova Lei denota um progresso nas discussões de eficiência, transparência e racionalidade nas aquisições de bens e serviços governamentais. 

Ao ser editada, a dita lei visa mitigar as problemáticas e desafios inerentes à Lei nº 8.666/1993 e legislações correlatas, buscando a convergência do Brasil com práticas de gestão contemporâneas.

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, não é só uma mudança de regras, é uma repaginada total no jeito de fazer compras públicas no Brasil. 

Neste artigo vou abordar de forma mais aprofundada sobre o que é a Lei, além de trazer os objetivos, mudanças e desafios na implementação. Continue a leitura! 🙂 

O que é a Nova Lei de Licitações?

A Lei nº 14.133, promulgada em 1º de abril de 2021, estabelece as normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Sua natureza é de norma geral, com o propósito de uniformizar os procedimentos licitatórios em todo o território nacional, sem prejuízo da competência legislativa suplementar dos entes federados para atender às suas peculiaridades.

Quais são os objetivos da nova Lei de Licitações?

A Lei nº 14.133/2021 visa construir um futuro mais próspero para as compras públicas no Brasil, caracterizado por maior eficiência, transparência e zelo pelo erário. Embora o caminho seja árduo, a legislação oferece os instrumentos necessários para concretizar esse futuro.

O artigo 11 da NLL delineia os objetivos centrais do processo licitatório:

• Assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerando inclusive o ciclo de vida do objeto.
• Assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição.
• Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e o superfaturamento na execução dos contratos.
• Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

A consecução desses objetivos é uma responsabilidade da alta administração do órgão ou entidade, que deve implementar processos e estruturas de governança para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os contratos subsequentes, visando promover um ambiente íntegro e confiável, alinhar as contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias, e fomentar a eficiência, efetividade e eficácia nas aquisições públicas.

A meta de selecionar a proposta “mais vantajosa considerando o ciclo de vida do objeto” representa uma significativa mudança de paradigma, distanciando-se da simples busca pelo menor preço imediato. 

No entanto, a operacionalização desse conceito – que envolve o cálculo do custo total de propriedade (total cost of ownership – TCO), a avaliação de durabilidade, os custos de manutenção, entre outros fatores – impõe um considerável desafio técnico e analítico aos gestores públicos, exigindo o desenvolvimento de metodologias e a capacitação de pessoal.

Escopo de aplicação da Nova Lei de Licitações:

A abrangência da nova lei é vasta. Além das entidades da Administração direta, autárquica e fundacional, a lei se aplica aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no exercício de função administrativa. 

Estende-se, ainda, aos fundos especiais e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Administração Pública.

Contudo, existem exceções notáveis ao seu escopo. Como regra, a Nova Lei de Licitações não se aplica às empresas públicas e sociedades de economia mista, que são regidas pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016 (Lei das Estatais).

Essa distinção de regimes sugere um reconhecimento legislativo de que diferentes naturezas de entidades públicas demandam modelos de contratação com distintos graus de flexibilidade e controle. 

A Lei das Estatais, por exemplo, foi concebida para conferir maior agilidade a entes que frequentemente competem no mercado, enquanto a Nova Lei de Licitações se volta ao “núcleo duro” da Administração, onde o formalismo e o controle são tradicionalmente mais intensos. 

Outras exclusões relevantes incluem contratos que tenham por objeto operações de crédito (internas ou externas) e a gestão da dívida pública, bem como contratações sujeitas a normas previstas em legislação própria.

A lei se aplica a uma diversidade de objetos contratuais, como:

• Alienação e concessão de direito real de uso de bens;
• Compras, inclusive por encomenda; 
• Locação; 
• Concessão e permissão de uso de bens públicos; 
• Prestação de serviços, abrangendo os técnico-profissionais especializados;
• Obras e serviços de arquitetura e engenharia; 
• Contratações de tecnologia da informação e de comunicação.

Vigência e transição da Nova Lei de Licitações

Publicada em 1º de abril de 2021, a Lei nº 14.133/2021 entrou em vigor nessa mesma data. Contudo, foi estabelecido um período de transição de aproximadamente dois anos, durante o qual a Administração Pública teve a faculdade de optar por utilizar a nova lei ou as legislações anteriores – Lei nº 8.666/1993, Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os artigos 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC).

Essa coexistência legislativa cessou em 30 de dezembro de 2023, data em que as leis anteriores foram definitivamente revogadas. 

Assim, a partir de janeiro de 2024, a NLL tornou-se a única legislação vigente para reger as novas contratações públicas no país.

Principais mudanças da nova Lei de Licitações:

A Lei nº 14.133/2021 introduziu um conjunto robusto de alterações no regime de licitações e contratos administrativos, modernizando procedimentos, criando novos institutos e extinguindo figuras tradicionais. 

Essas mudanças visam aprimorar a eficiência, a transparência e a governança nas contratações públicas. Confira quais são elas!

Novas e extintas modalidades de licitação

Uma das transformações mais visíveis reside na reconfiguração das modalidades licitatórias. Foram extintas a tomada de preços e a carta-convite, modalidades frequentemente associadas a processos de menor vulto e, por vezes, a menor competitividade.

Permanecem, com adaptações:

• O pregão, que teve seu uso ampliado e consolidado como modalidade preferencial para bens e serviços comuns; 
• A concorrência, destinada a objetos mais complexos e de maior valor; 
• O concurso, para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico; 
• O leilão, para alienação de bens.

A grande inovação é a introdução do diálogo competitivo. Esta modalidade é aplicável a contratações particularmente complexas, nas quais a Administração Pública não possui clareza prévia sobre as especificações técnicas ou as soluções de mercado mais adequadas para atender às suas necessidades.

O diálogo competitivo permite que a Administração interaja com licitantes previamente selecionados, por meio de critérios objetivos, para desenvolver e refinar alternativas antes da apresentação das propostas finais.

Inspirado em modelos europeus, visa conferir maior flexibilidade e eficiência em projetos de grande complexidade, que envolvam inovação tecnológica ou que demandem soluções altamente personalizadas.

Contudo, a efetividade do diálogo competitivo no cenário brasileiro dependerá crucialmente da capacitação dos agentes públicos e da definição de balizas claras para mitigar riscos de subjetividade e direcionamento, dada a ausência de cultura e experiência administrativa nacional com essa modalidade.

Protagonismo da fase preparatória e do planejamento

A NLL conferiu um protagonismo inédito à fase preparatória, ou seja, ao planejamento da contratação.

Este planejamento, que deve ser compatível com o Plano de Contratações Anual (PCA) do órgão ou entidade e com as leis orçamentárias, é agora um pilar central do processo licitatório.

O Plano de Contratações Anual (PCA) é um instrumento de governança que visa racionalizar as contratações, promover o alinhamento com o planejamento estratégico institucional e subsidiar a elaboração das leis orçamentárias.

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) tornou-se um documento mandatório e detalhado, cuja finalidade é evidenciar o problema a ser resolvido, analisar as alternativas de solução e demonstrar a viabilidade técnica e econômica da contratação, incluindo a estimativa de valor.

O gerenciamento de riscos também foi incorporado como etapa essencial do planejamento, com a avaliação dos riscos que podem comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual.

O Termo de Referência (TR), o Projeto Básico e o Projeto Executivo continuam sendo peças técnicas fundamentais para o detalhamento do objeto e das condições da contratação.

Essa tríade – planejamento aprofundado, gestão de riscos e governança/compliance – forma o novo alicerce da NLL. 

Isso implica uma mudança substancial na atuação do profissional do direito, que não se limita mais à análise formal do edital e do contrato, mas deverá estender seu escrutínio à consistência e legalidade desses elementos basilares, agora dotados de peso significativamente maior na validade e no êxito da contratação.

Critérios de julgamento de propostas

A NLL manteve critérios de julgamento tradicionais, como o menor preço, o maior desconto, e a combinação de melhor técnica ou conteúdo artístico com preço.

Uma inovação relevante é o critério do maior retorno econômico, aplicável exclusivamente aos chamados “contratos de eficiência”.

Nesses contratos, a remuneração do particular é fixada como um percentual da economia efetivamente gerada para a Administração Pública em decorrência da execução contratual.

O objetivo é selecionar a proposta que maximize essa economia, já deduzida a proposta de preço do licitante.

Os contratos de eficiência, inspirados em modelos internacionais de otimização de despesas (como os de eficiência energética), visam à redução de despesas correntes da Administração.

Digitalização dos processos e o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)

A NLL impulsiona a transformação digital nas contratações públicas. Os processos licitatórios devem ocorrer, preferencialmente, por meios digitais, conforme estabelece o inciso VI do artigo 12. As licitações presenciais tornam-se exceção, exigindo justificativa e a gravação das sessões em áudio e vídeo.

A peça central dessa digitalização é o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). Trata-se de um sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória de todos os atos exigidos pela NLL, incluindo planos de contratação anuais, editais, avisos de contratação, atas de registro de preços, contratos e seus aditamentos.

Administrado pelo Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas, o PNCP visa ampliar a transparência, o controle social e o acesso às informações sobre as compras governamentais.

A digitalização compulsória e o PNCP não são apenas ferramentas de modernização, mas indutores de uma profunda transformação cultural na Administração Pública e na forma como as empresas interagem com o governo, aumentando a competitividade e a exposição dos atos administrativos.

Governança, gestão de riscos, compliance e programas de integridade

A NLL confere grande ênfase à governança nas contratações, atribuindo à alta administração dos órgãos e entidades a responsabilidade por sua implementação.

A gestão de riscos deve permear todas as etapas do processo, desde o planejamento (com a análise de riscos no ETP e nas contratações diretas) até a gestão contratual.

A lei prevê a figura da Matriz de Riscos, cláusula contratual que define riscos e responsabilidades entre as partes, obrigatória em contratações de obras e serviços de engenharia de grande vulto ou quando adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada.

O compliance e os programas de integridade ganham destaque. A NLL exige a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor em contratações de grande vulto, no prazo de seis meses após a celebração do contrato.

Além disso, o desenvolvimento de programa de integridade pode ser utilizado como critério de desempate entre propostas e como fator atenuante na aplicação de sanções administrativas.

O princípio da segregação de funções é outro pilar fundamental, visando evitar conflitos de interesse e a ocorrência de fraudes, ao proibir que o mesmo agente público atue simultaneamente em funções mais suscetíveis a riscos.

Sustentabilidade nas Licitações

O desenvolvimento nacional sustentável é consagrado como um dos objetivos (art. 11, IV) e princípios (art. 5º) da NLL. Essa diretriz se materializa na possibilidade de exigência de um percentual mínimo de mão de obra constituída por mulheres vítimas de violência doméstica ou por egressos do sistema prisional para a execução de determinados contratos.

Ademais, a lei prevê a utilização de margem de preferência para produtos manufaturados nacionais, serviços nacionais, bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, e para produtos e serviços que resultem de desenvolvimento e inovação tecnológica no país.

A busca pelo desenvolvimento nacional sustentável, embora meritória, pode gerar tensões com o objetivo de obter a proposta mais vantajosa sob uma ótica puramente econômica de curto prazo. 

A ponderação desses valores e a justificativa das escolhas representarão um desafio constante para o gestor e para a interpretação jurídica, exigindo uma visão ampliada de “vantajosidade” que incorpore benefícios sociais e ambientais de longo prazo.

Outras alterações relevantes

Diversas outras modificações merecem destaque, como:

Prazos contratuais ampliados

Os contratos de serviços e fornecimentos contínuos podem ter sua vigência estendida por até cinco anos, com possibilidade de prorrogação até o limite de dez anos.

Em contratos de investimento que envolvam a amortização de ativos pelo contratado, o prazo pode alcançar até 35 anos.

Inversão de fases

A regra geral passa a ser o julgamento das propostas antes da análise dos documentos de habilitação do licitante mais bem classificado, similarmente ao que já ocorria no pregão.

Sanções

Foram estabelecidas novas regras para a aplicação de sanções administrativas, buscando maior harmonização com a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). 

As sanções penais por crimes em licitações e contratos foram inseridas diretamente no Código Penal, com agravamento de algumas penas.

Seguro-Garantia

A lei faculta à Administração a exigência de seguro-garantia com cláusula de retomada (step-in) em obras e serviços de engenharia de grande vulto, permitindo que a seguradora assuma a execução do contrato em caso de inadimplemento do contratado.

A tabela a seguir sintetiza algumas das principais inovações:

Como a Nova Lei de Licitações afeta as empresas?

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos impõe um novo paradigma para as empresas que contratam ou pretendem contratar com o Poder Público. 

As mudanças abrangem desde novas exigências e responsabilidades até a criação de oportunidades inéditas, demandando uma rápida adaptação ao novo cenário.

As empresas fornecedoras de bens e serviços para a Administração Pública deparam-se com um rol de novas obrigações e um nível de exigência mais elevado em diversos aspectos:

Programas de Integridade (Compliance)

Uma das alterações de maior impacto é a exigência de implementação de programas de integridade para empresas vencedoras de licitações de grande vulto (contratações acima de R$ 216.081.640,00, conforme Decreto nº 10.922/2021, valor sujeito a atualização).

Essa exigência, a ser cumprida no prazo de seis meses após a celebração do contrato, impulsiona as empresas a investirem em mecanismos internos de prevenção, detecção e remediação de atos ilícitos e antiéticos.

Além disso, a existência de um programa de integridade pode ser considerada critério de desempate em licitações ou fator atenuante na aplicação de sanções. 

Essa valorização do compliance sinaliza que a Administração Pública busca parceiros comerciais com sólida cultura ética, transcendendo a mera análise de preço e capacidade técnica.

Adaptação ao ambiente digital 

A NLL consolida a preferência pelos processos eletrônicos. As empresas devem estar aptas a utilizar plataformas como o Compras.gov.br e a monitorar o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) para identificar oportunidades, submeter propostas e acompanhar os trâmites licitatórios.

Isso requer não apenas o domínio das ferramentas, mas também a adaptação de processos internos para um fluxo de trabalho predominantemente digital.

Qualificação técnica e econômico-financeira 

A necessidade de comprovar capacidade técnica e saúde financeira para executar o objeto contratado permanece, mas pode apresentar novas nuances a depender da complexidade do objeto e da modalidade licitatória escolhida pela Administração.

As empresas devem estar atentas aos requisitos específicos de cada edital.

Sustentabilidade e equidade

A NLL incentiva a adoção de práticas sustentáveis e de equidade. Empresas que demonstram compromisso com esses valores, por exemplo, através da oferta de produtos reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, ou pela implementação de ações de equidade de gênero, podem obter vantagens competitivas, como a aplicação de margens de preferência ou a utilização como critério de desempate.

Em alguns tipos de contrato, como os de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, pode haver a exigência de reserva de vagas para mulheres em situação de violência doméstica.

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Desafios na Implementação da Nova Lei de Licitações

A nova legislação introduziu diversas inovações, como:

• Fortalecimento do planejamento por meio do Plano de Contratações Anual e do Estudo Técnico Preliminar;
• Ênfase na gestão de riscos e nos programas de integridade;
• Digitalização dos processos no Portal Nacional de Contratações Públicas;
• Implementação de novas modalidades como o diálogo competitivo;
• Adoção de critérios de julgamento que transcendem o menor preço. 

Tais medidas evidenciam a intenção de modernizar e otimizar as aquisições governamentais.

Contudo, a transição não se apresenta isenta de obstáculos. O Tribunal de Contas da União (TCU) já sinalizou que diversos órgãos públicos necessitam aprimorar significativamente seus procedimentos para aplicar a lei de forma adequada. 

Constatam-se dificuldades na elaboração do Plano de Contratações Anual, carência de pessoal qualificado e complexidade inerente à legislação, especialmente para os municípios de menor porte.

As regras mais claras e o foco na gestão de riscos conferem maior segurança a todas as partes envolvidas: governo, empresas e órgãos de controle. O planejamento mais meticuloso poderá resultar em aquisições mais eficazes e duradouras.

Para que tais objetivos sejam alcançados, é imperativo que os servidores públicos e os profissionais das empresas invistam em capacitação e tecnologia, adotem uma mentalidade que valorize o planejamento e a integridade, e que os órgãos de controle atuem como colaboradores nesse processo. 

A interpretação da lei pelos tribunais e juristas será fundamental para garantir sua aplicação justa e eficiente.

Desafios para a Administração Pública

A máquina administrativa enfrenta o ônus primário de internalizar e operacionalizar as profundas mudanças trazidas pela NLL. 

Um dos desafios mais prementes é a necessidade de capacitar adequadamente os servidores públicos para que compreendam e apliquem corretamente as novas regras, modalidades licitatórias, ferramentas digitais e, sobretudo, a nova filosofia que permeia a lei, com foco em planejamento, governança e resultados.²³ 

A auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) revelou um “nível insuficiente” de maturidade institucional para a aplicação da NLL, com uma média nacional de 0,56 no Índice de Maturidade na Implementação da Lei de Licitações (IMIL).

A Lei exige, em seu artigo 8º, que as licitações sejam conduzidas por agentes de contratação designados entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes. 

Contudo, o TCU identificou um descumprimento expressivo dessa norma, especialmente nos âmbitos estadual (64,3%) e municipal (40,8%). Essa carência de pessoal efetivo e qualificado é um gargalo crítico, pois a profissionalização da função de agente de contratação é vista como essencial para a integridade e eficiência dos processos. 

A superação da resistência à mudança de práticas consolidadas e de uma cultura administrativa por vezes avessa ao planejamento e mais afeita ao formalismo também se impõe como uma barreira cultural relevante.

Em segundo lugar, há adaptação de Municípios, especialmente os de menor porte. Os mais de 5.500 municípios brasileiros, com suas realidades socioeconômicas e capacidades administrativas díspares, enfrentam desafios particulares.

Municípios de menor porte frequentemente lidam com escassez de recursos financeiros e humanos, dificultando o investimento em tecnologia necessário para as licitações eletrônicas e para a utilização do PNCP, bem como a designação de servidores efetivos e qualificados para as novas funções, como a de agente de contratação.

A própria NLL é, por vezes, percebida como uma norma excessivamente complexa e distante da realidade desses entes, que podem encontrar “obstáculos quase que intransponíveis para sua aplicação”.

Reconhecendo essa dificuldade, a lei concedeu um prazo maior, até 31 de março de 2027, para que municípios com até 20 mil habitantes se adequem à obrigatoriedade da licitação sob a forma eletrônica (art. 176 da Lei)

Desafios para as empresas e agentes privados

O setor privado também enfrenta o desafio de se adaptar rapidamente às novas exigências da NLL, o que inclui a compreensão das novas modalidades e critérios, a necessidade de operar em um ambiente predominantemente digital e, para algumas empresas, o imperativo de implementar ou aprimorar programas de integridade.

A capacitação interna e o investimento em tecnologia tornam-se, portanto, indispensáveis para manter a competitividade.

Desafios jurídicos e operacionais

A operacionalização de novos institutos, como o diálogo competitivo, representa um desafio jurídico e prático considerável, dada a ausência de experiência nacional consolidada e a complexidade inerente a essa modalidade.

A assessoria jurídica dos órgãos públicos também se depara com a tarefa de padronizar novos documentos (minutas de editais, contratos, termos de referência) e de orientar as equipes de contratação em um cenário de transição normativa.

O sucesso da NLL, portanto, está intrinsecamente ligado à capacidade de superação desses múltiplos desafios. 

A profissionalização da gestão de contratações, o investimento contínuo em capacitação, a simplificação de procedimentos para entes menores e uma mudança cultural em direção ao planejamento e à governança são elementos cruciais para que os objetivos da lei sejam efetivamente alcançados.

Conclusão

A Nova Lei de Licitações representa um marco transformador nas contratações públicas, substituindo normas ultrapassadas por um modelo mais moderno, eficiente e transparente. 

Ao integrar planejamento estratégico, gestão de riscos, critérios inovadores de julgamento e forte ênfase na governança, a NLL busca alinhar a Administração Pública brasileira a práticas mais contemporâneas e sustentáveis.

Apesar dos avanços, a implementação da lei exige um esforço coordenado entre os entes públicos e privados. 

A carência de capacitação técnica, especialmente em municípios de menor porte, e os desafios operacionais envolvendo digitalização e novas modalidades licitatórias revelam que o caminho até a consolidação da NLL ainda é complexo e gradual.

Para alcançar seus objetivos, é imprescindível investir na formação de servidores, na estruturação dos processos internos e na cultura de integridade e planejamento. 

Somente com a atuação qualificada e comprometida de todos os envolvidos será possível garantir que a Nova Lei de Licitações se torne, de fato, um instrumento de transformação positiva na gestão pública brasileira.

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