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Veja o que são contratos administrativos e suas características >

O que são contratos administrativos, seus tipos e principais características

O que são contratos administrativos, seus tipos e principais características

Veja o que são contratos administrativos e suas características >
17 mar 2022
Artigo atualizado 17 maio 2022
17 mar 2022
ìcone Relógio Artigo atualizado 17 maio 2022
Contratos Administrativos são acordos bilaterais de vontade, com direitos e obrigações recíprocos, firmados entre a Administração Pública e um particular. Existem diferentes modalidades contratuais realizadas pela Administração, mas todas têm a função de administrar, executar e gerir a atuação estatal por meio da promoção e proteção do interesse público.

Os contratos administrativos são o principal mecanismo utilizado para garantir a cooperação entre a Administração Pública e pessoas ou entidades privadas. O acordo com a Administração se mostra presente desde a concessão de rodovias federais ou a construção de grandes obras públicas, até a compra cotidiana de materiais de escritório para os órgãos públicos de todo o país.  

Contudo, apesar da presença massiva deste instituto na implementação e exercício das atividades do Estado, os contratos administrativos ainda são um tema muito nebuloso e distante para a maior parte da população e profissionais do Direito. 

Neste artigo você vai encontrar tudo que precisa saber para entender definitivamente esse assunto.

O que é um contrato administrativo?

Os contratos administrativos consistem em acordos realizados entre a Administração Pública, na posição de contratante, com pessoas físicas ou jurídicas particulares, na posição de contratados. 

A Administração Pública pode ser compreendida, de modo geral, como o conjunto dos órgãos e entidades do Estado direcionados ao cumprimento da função de administrar, executar e gerir a atuação estatal por meio da promoção e proteção do interesse público. 

Assim, com o intuito de descentralizar suas atividades e potencializar sua eficiência, a Administração realiza acordos com particulares, seja em busca do fornecimento ou execução de dado bem ou serviço, seja na transferência da execução de serviços públicos.

Saiba o que são contratos administrativos
Confira tudo sobre contratos administrativos

Quais são os tipos de contratos administrativos? 

A partir de 1º de abril de 2021, os contratos firmados com a Administração Pública passaram a ser regidos pela Lei nº 14.133/21, também conhecida como a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

Em seu artigo 6º, a Lei indica as principais modalidades contratuais realizadas pela Administração. São elas: 

  1. Contrato de obra pública;
  2. Contrato de prestação de serviços;
  3. Contrato de fornecimento;
  4. Contrato de gestão;
  5. Contrato de concessão;
  6. Contrato de alienação.

1. Contrato de obra pública

O contrato de obra pública visa a execução indireta de obras cuja titularidade pertence ao Estado. No inciso XII de seu art. 6º, a Lei de Contratos Administrativos define “obra” como:

[…] toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel”.

Nesse sentido, abre-se a possibilidade para uma série de contratos de empreitada que abrangem desde etapas parcelares do projeto e execução da obra, até a contratação integral e complexa de todos os atos e materiais necessários para a plena realização da obra.

2. Contrato de prestação de serviço 

O contrato de prestação de serviço consiste na contratação de particular para a realização de atividade prestada em benefício da própria Administração

Essa modalidade contratual pode ter por objeto:

  • Um serviço de natureza comum, isto é, que não necessita de especial qualificação técnica do prestador, ou;
  • Um serviço de natureza especial, marcado pela necessidade de habilitação adequada de caráter técnico ou intelectual para seu exercício. 

Nesta última categoria estão compreendidos os serviços indicados pelo inciso XVIII do art. 6º da Lei nº 14.133/21, dentre os quais menciona-se:

  • A realização de estudos técnicos, pareceres ou perícias;
  • A restauração de obras de arte ou de bens de valor histórico e;
  • O exercício da advocacia em defesa do ente público nas casas judiciais ou administrativas. 

Para os serviços de natureza especial, tem-se como inexigível a licitação prévia, na forma do art. 74, III da referida Lei.

3. Contrato de fornecimento

O contrato de fornecimento consiste no acordo onde a Administração adquire bens móveis ou semoventes – que possuem movimento próprio, assim como animais selvagens e domésticos, ex: bovinos, equinos, suínos, etc. – indispensáveis para a execução de determinada obra ou serviço

Apesar da sua proximidade com o contrato de compra e venda, o contrato de fornecimento se diferencia por ser destinado a fornecimento contínuo, parcelado ou futuro de bens. 

Encontra previsão expressa no inciso XV do art. 6º da nova Lei, sendo de grande importância na execução cotidiana de serviços públicos.

4. Contrato de gestão

O contrato de gestão é o acordo firmado entre a Administração Pública, por intermédio de suas agências executivas, com certos entes privados, como organizações sociais. Tem por objetivo a fixação de metas de desempenho com o intuito de aprimorar a eficiência da atuação desses entes. 

No § 8º do art. 37 da Constituição Federal encontra-se a previsão  que distingue o contrato de gestão dos demais contratos administrativos.

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)(Vigência)

I – o prazo de duração do contrato; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III – a remuneração do pessoal.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A principal diferença é que o contrato de gestão tem caráter predominantemente associativo, isto é, sem interesses contrapostos. É diferenciado também por ser realizado, na maior parte das vezes, entre dois ou mais órgãos ou entidades integrantes da própria Administração Pública. A participação de particulares neste tipo contratual é, desse modo, reduzida.

5. Contratos de concessão

Os contratos de concessão são aqueles em que o poder público transfere ao particular a competência para execução de determinado serviço de interesse público para a coletividade, ou mesmo a concessão e uso de determinado bem ou de realização de obra pública. 

Trata-se de uma contratação complexa, com longa duração e investimentos vultuosos. 

concessão de serviços pode ser realizada de duas formas:

  • Concessão simples, regulada pela Lei nº 8.987/95, ou;
  • Concessão especial, na modalidade de Parceria Público-Privada (PPP), regulada pela Lei nº 11.079/04. 

A distinção das modalidades está no fato de que, na concessão simples, a remuneração do concessionário ocorre pelo pagamento de tarifas pelos usuários do serviço. É o que acontece, por exemplo, em rodovias pedagiadas sob concessão. 

Enquanto isso, nas PPPs, a remuneração do concessionário se dá por contraprestação direta do poder público, seja integralmente (concessão administrativa) ou seja parcialmente cumulada com o pagamento de tarifas pelos usuários (concessão patrocinada). 

Ainda, na concessão de uso de bem público, concede-se o uso privativo de bem para que seja utilizado conforme sua destinação originária. A concessão de obra pública também se distingue do contrato de obra pública pois, enquanto neste há remuneração direta e específica pelo poder público, no primeiro a remuneração é paga pelos próprios beneficiários da obra, e não pela Administração. 

6. Contrato de alienação

O contrato de alienação é precedido por licitação na modalidade de leilão e terá por objeto bens públicos móveis ou imóveis de natureza dominical ou mesmo bens inservíveis ou apreendidos. 

Pode consistir em compra e venda, doação ou mesmo permuta. É possível realizar por meio de contratação direta, isto é, sem prévia licitação, nos casos previstos nos incisos I e II do art. 76 da Lei nº 14.133, devendo-se atentar para o tipo contratual empregado e o objeto da alienação.

Aprofunde seus conhecimentos e leia mais sobre como fazer um contrato.

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Características dos contratos administrativos

Independentemente de sua natureza, os contratos administrativos apresentam uma série de características em comum, que devem ser observadas no momento de contratação com o poder público. Conheça as principais especificidades desses contratos:

1. Observância de finalidade pública 

Deve permear toda a duração do vínculo contratual. 

Em atenção aos princípios indicados no art. 5º da Lei nº 14.133/21, a contratação deve prezar pelo benefício da coletividade e pela supremacia do interesse público

Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).”

Portanto, não se deve privilegiar apenas interesses privados ou puramente econômicos, respeitando-se a impessoalidade e a moralidade pública em todos os atos decorrentes do contrato.

2. Caráter sinalagmático (ou comutativo)

Por sinalagmático, entende-se o contrato com previsão de reciprocidade de prestações e de direitos e deveres entre duas ou mais partes. Portanto, exige-se a cooperação e o alinhamento de atuação entre os contratantes em respeito ao vínculo criado pela relação jurídica contratual.

Outras características

Para Flávio Amaral Garcia, Procurador do Estado do Rio de Janeiro e Professor de Direito Administrativo,  ainda subsistem outras quatro características dos contratos administrativos. São eles:

  • formalidade
  • caráter oneroso
  • presença de cláusulas exorbitantes 
  • precedidos pela licitação pública.

Formalidade e Caráter oneroso

A formalidade é critério indispensável para a celebração de contratos administrativos, sobretudo em razão do controle orçamentário externo a que tais contratações são submetidas. Para além da exigência básica de que sejam contratos escritos, deve-se também observar as múltiplas disposições previstas em lei com relação ao conteúdo contratual e medidas cabíveis em caso de inadimplemento. 

O § 2º do art. 95 da Lei nº 14.133 autoriza, em caráter excepcional, a celebração de contratos verbais para pequenas compras, sendo estas entendidas como aquelas com valor inferior a R$ 10.000,00.

Daí já se vê o caráter oneroso das contratações públicas: as prestações das partes possuem valor e são identificadas economicamente.  

Cláusulas exorbitantes

A presença de cláusulas exorbitantes é elemento presente nos contratos administrativos regidos pelo direito público. 

Tal característica é expressa por uma série de prerrogativas por parte do poder público, tal como a impossibilidade de o particular se valer da exceção de contrato não cumprido ou a presença de cláusulas exorbitantes que permitam modificação unilateral do contrato.

Portanto, não se trata de relação contratual paritária, havendo clara supremacia da Administração.

Precedidos pela licitação pública

Os contratos administrativos são precedidos pela licitação pública, procedimento de contratação no qual o ente estatal elege a melhor opção entre a ampla concorrência. 

A exigência da licitação é constitucionalmente prevista para as obras, serviços, compras e alienações (art. 37, XXI). São exceções os  casos previstos nos art. 74 e 75 da Lei 14.133/2021 (inexigibilidade e dispensa, respectivamente). 

Quais são as garantias oferecidas no contrato administrativo?

A maior garantia do contrato administrativo é o equilíbrio econômico-financeiro

Enquanto operação econômica, os contratos administrativos (e os particulares) não podem dar causa ao enriquecimento ilícito de uma das partes.

Assim, quando o particular faz uma proposta e esta é aceita pela Administração Pública, as cláusulas de preço, responsabilidade civil e condições de pagamento não podem ser alteradas unilateralmente. 

No entanto, caso sobrevenha fato que altere as condições sobre as quais foi celebrado o contrato, este deve ser revisado para, novamente, encontrar o equilíbrio entre as partes. Esses eventos podem ser tão inesperados quanto a pandemia da COVID-19, ou tão esperado (embora imprevisível em seu resultado) quanto à desvalorização da moeda. 

Existem, no equilíbrio econômico-financeiro, uma série de instrumentos que podem ser vistos como garantias parcelares, direcionadas sempre a manter a proporcionalidade de prestações entre as partes. São elas:

1. Reajuste

A primeira garantia parcelar é o reajuste, necessária no regime de inflação inercial tipicamente brasileiro. A cláusula de reajuste de preços não implica na elevação do lucro de uma das partes, mas apenas que a obrigação se mantenha atualizada em face da mobilidade dos custos do mercado. 

Usualmente, a cláusula de reajuste está atrelada a um índice geral de inflação já informado no edital da licitação. 

2. Repactuação

Embora tenha o mesmo objetivo do reajuste (recompor as perdas inflacionárias), na repactuação o contratado deve demonstrar especificamente como a variação de preços afetou os custos dos componentes do contrato. Assim, não se adota um índice geral, mas se verificam produtos específicos, normalmente atrelados a variação de matéria-prima. 

3. Atualização monetária

A atualização monetária é a terceira garantia que constitui o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Ela incide quando a Administração atrasa seus pagamentos. Como o contratado não deve ser vítima do inadimplemento público, é razoável que as verbas não pagas sejam atualizadas até a sua quitação. 

4. Revisão

A revisão é cláusula geral que impacta sobre qualquer modificação expressiva no contexto fático que imponha uma onerosidade excessiva a qualquer das partes. O fato motivador deve ser extraordinário e posterior à celebração do contrato, ainda que não se atrele aos índices de preços. 

Por exemplo, se um ato geral do próprio Poder Público suspender parcela de setores produtivos (como visto durante a pandemia da COVID-19) e isso impactar na execução do contrato, ainda que por via reflexa, há possibilidade de revisão. Essa situação específica leva o nome de “fato do príncipe”.

Qual o prazo de validade do contrato administrativo?

Nenhum contrato é feito para a eternidade. No caso dos contratos administrativos, a duração prevista é a da vigência dos créditos orçamentários da Lei Orçamentária Anual

Isso significa que o contrato deverá se encerrar até o dia 31 de dezembro de cada ano. Subsistindo prestações a serem cumpridas pelas partes, os contratos deverão ser renovados no ano seguinte. 

A exceção a essa regra se dá em quatro situações: 

  • Quando os projetos forem inscritos no Plano Plurianual, situação em que poderão viger por até quatro anos; 
  • Na prestação de serviços continuados, que podem ser renovados sempre por igual período, com intervalo máximo de 60 meses; 
  • No caso de aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática; 
  • Nas hipóteses de dispensa de licitação, cujos contratos poderão ter vigência de até 120 meses.

Se tudo correr bem durante a execução, o contrato se encerra com o decurso do prazo, no caso de contratos de serviços, ou com a entrega do bem ou da obra. 

Por outro lado, é possível que a relação termine pela inexecução da prestação de qualquer das partes, situação em que a Administração Pública deve pedir a rescisão unilateral, garantindo-se ao contratado o ressarcimento dos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido.

Penalidades aplicáveis aos contratos administrativos

As infrações e sanções aplicáveis nos contratos administrativos são consideradas cláusulas exorbitantes, pois estão previstas em lei. Dessa forma, sua presença expressa ou ausência no instrumento é indiferente.

As penalidades aos contratos administrativos podem ocorrer nos casos previstos no art. 155 da Lei 14.133/2021

I – dar causa à inexecução parcial do contrato;

II – dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;

III – dar causa à inexecução total do contrato;

IV – deixar de entregar a documentação exigida para o certame;

V – não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;

VI – não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;

VII – ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado;

VIII – apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração falsa durante a licitação ou a execução do contrato;

IX – fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato;

X – comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza;

XI – praticar atos ilícitos com vistas a frustrar os objetivos da licitação;

XII – praticar ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção).

Tipos de penalidades 

Existem quatro tipos de penalidades aplicáveis aos contratos administrativos. Confira abaixo quais são e as situações em que ocorrem:

Advertência

A advertência é sanção mais leve. É aplicada nas situações de falta com baixo potencial lesivo ao interesse público, mas que, ainda assim, é um descumprimento de alguma obrigação contratual. 

Multa administrativa

A multa administrativa é aplicada a partir das infrações de média gravidade e pode ser cumulativa a outras sanções. 

O arbitramento da multa deve seguir parâmetros fixados em contrato ou, na falta deles, observar a gravidade da infração, os danos provenientes à administração pública, bem como as circunstâncias atenuantes ou agravantes. 

Impedimento de licitar

O impedimento de licitar é uma suspensão temporária em contratar com a administração pública, e se estende em até dois anos. 

Trata-se de uma sanção com efeitos extracontratuais, ou seja, que extrapola a relação de onde adveio a infração e atinge o particular em sua atividade externa. Justamente por isso, é penalidade que somente deve ser aplicada em casos graves.

Declaração de inidoneidade para licitar

Nas violações extremas ao interesse público será aplicada declaração de inidoneidade para licitar. 

Tal qual o impedimento, a declaração de inidoneidade afeta o particular para além do contrato e inviabiliza a celebração de novas operações. 

A diferença é que sua duração é incerta (nunca inferior a dois anos), mantendo-se enquanto durarem as razões da inidoneidade. É necessário, portanto, a reabilitação do particular com o ressarcimento à Administração Pública pelos prejuízos causados. 

Quais cláusulas um contrato administrativo deve ter?

É comum que os advogados dos contratados participem ativamente na redação da minuta contratual.  Por isso, é importante destacar as cláusulas fundamentais em um contrato administrativo.

Para desenhar uma dinâmica de prestações que respeite o equilíbrio econômico-financeiro e entregue o justo lucro para o particular, é crucial a presença de algumas disposições específicas. Um contrato administrativo ideal deve conter ao menos as seguintes cláusulas:

  • A definição do objeto e seus elementos característicos; 
  • O regime de execução (empreitada global, preço unitários, tarefa ou empreitado global) ou a forma de fornecimento (integral, parcelada ou contínua);
  • O preço e as condições de pagamento, incluindo data-base e periodicidade para ajustes de preço e o índice de atualização monetária;
  • Prazos de início e etapas de execução, de conclusão, de observação e de recebimento definitivo;
  • A origem orçamentária para adimplemento das prestações onerosas, com a indicação específica da nota de empenho, classificação funcional e categoria econômica (critérios do orçamento público);  
  • Garantias oferecidas pelo contratado para assegurar a plena execução. Sobre as garantias do contratado, a Lei 14.133/21 trouxe as modalidades de caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública; seguro-garantia ou fiança bancária;
  • Os direitos e as responsabilidades das partes, com as penalidades cabíveis e os valores das multas;
  • Os casos de rescisão contratual e os direitos mantidos pela Administração nas hipóteses de rescisão;
  • As condições de importação, especialmente taxa de câmbio e data para fins de repactuação eventual;
  • A vinculação ao edital de licitação ou ao termo de dispensa ou inexigibilidade, de modo que o contrato não fique em descompasso com os atos anteriores;
  • A legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos.

Com o fechamento do contrato, os trechos dos principais elementos (objeto e preço) deverão ser publicados na Imprensa Oficial vinculada ao ente contratante. Somente então haverá a convocação para a assinatura do contrato no prazo indicado. Caso o contratado não compareça, os próximos licitantes poderão ser convocados para substituição. 

Resumo do conteúdo

Os contratos administrativos são guiados pela persecução do interesse público, ao passo em que as relações particulares são marcadas pela autonomia privada. Diante do mandamento da supremacia do interesse público sobre o interesse particular, a dinâmica contratual é radicalmente modificada. 

  • Em primeiro lugar, a celebração não ocorre por mera oferta e aceite, mas exige um procedimento público e de ampla concorrência, denominado licitação. 
  • Em segundo lugar, a Administração Pública conta com direitos que mesmo não previstos no instrumento contratual, ainda lhe acompanham. São as chamadas cláusulas exorbitantes, com o típico exemplo da impossibilidade de o particular se valer da exceção por contrato não cumprido. 

Isso não significa que o agente privado esteja desprovido de proteção. Na verdade, a própria lei lhe confere garantias a fim de manter o equilíbrio econômico-financeiro sempre que os fatos se modifiquem durante a execução do contrato, seja por acontecimentos imprevistos, seja por vontade do Poder Público.

É precisamente na proteção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato que se encontra a tarefa do advogado de Direito Público que deseja atuar nos contratos administrativos. Em muitos casos, a Administração é relutante em reconhecer a modificação fática e tende a permanecer silencioso. Essa inércia, no entanto, eleva a onerosidade das obrigações do particular e justifica a provocação do Poder Judiciário. 

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Conheça as referências deste artigo

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União. Brasília, DF, 2021.

GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. São Paulo: Malheiros, 2018.


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Advogado (OAB 97692/PR). Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Paraná - UFPR e Mestre em Direito Econômico e Desenvolvimento pela PUC/PR. Sou membro do Núcleo de Pesquisas em Políticas Públicas e Desenvolvimento Humano (NUPED) e sócio fundador da Martinelli...

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  • Rodrigo Teixeira 03/07/2022 às 08:10

    Muito esclarecedor! Ajudou-me a compreender o conteúdo que tinha lido na lei. Agora, consigo organizar melhor as ideias. Muito obrigado pelo compartilhamento de conhecimento.

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