A lei orçamentária anual (LOA) é a planilha do orçamento estatal com a estimativa de receitas e fixação de despesas executadas ao longo do ano. De forma muito detalhada, o Estado apresenta o planejamento de pagamento com pessoal, aposentadoria e dos investimentos nas áreas de governo, como saúde e segurança.

O orçamento público é o momento político em que o Estado, considerando o montante de receitas esperadas pelas diversas formas de arrecadação pública, irá definir no quê e no quanto gastar para atingir os objetivos constitucionais, na medida em que os recursos disponíveis são limitados e as demandas da sociedade ilimitadas. 

É neste momento que o governo destaca quais as prioridades adotadas no curto e longo prazo. Para garantir essa continuidade temporal necessária ao desenvolvimento econômico, a Constituição previu três planos orçamentários: a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual.

Neste conteúdo você confere:

• O que é a Lei Orçamentária Anual (LOA)?
• Por que a Lei Orçamentária Anual é importante para a advocacia?
• Tramitação da LOA
• O que são os princípios orçamentários?
• Orçamento participativo
• O que é LDO e PPA?

O que é a Lei Orçamentária Anual (LOA)? 

Como o próprio nome permite concluir, a lei orçamentária anual opera no espaço-tempo de um ano. Isso significa que ela irá guiar as prioridades estatais de curto prazo. 

Contudo, é preciso considerar que as deliberações dos agentes públicos não são tão vastas, sobretudo pela opção constitucional com receitas obrigatórias. Por exemplo, ao tratar das políticas públicas de ensino e educação, o caput do artigo 212 da Constituição impôs à União a aplicação anual mínima de 18%, e aos Estados e municípios 25% da receita resultante de impostos e transferências. 

Ainda, a discricionariedade é limitada por força das despesas de execução obrigatória, necessárias para o próprio funcionamento da Administração Pública, como os gastos com pessoal, contas dos serviços públicos, entre outras. Em números absolutos, apenas 10% do gasto primário federal está sujeito à ampla deliberação do governo.

De qualquer maneira, mesmo no caso das despesas obrigatórias, há um leque de escolhas e prioridades a serem tomadas. Novamente com o caso da educação, incumbe ao administrador decidir se irá destinar parcela da verba à contratação de mais professores para a rede pública, instalar laboratórios avançados ou conceder bolsas para pesquisadores.

A partir daí podemos perceber a íntima relação entre orçamento público, políticas públicas e a realização dos direitos fundamentais. Afinal, de nada adianta a previsão constitucional se não houver dinheiro para satisfazer as necessidades sociais.

Natureza jurídica da LOA

Uma questão controvertida diz respeito à natureza jurídica dos planos orçamentários. 

Apesar da LOA trazer a ideia de Lei como primeiro vocábulo, o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal é que os atos de legislação orçamentária constituem exemplos de meras leis formais, com conteúdo de ato administrativo, conforme o ADI 1716. 

Isso porque os próprios efeitos da LOA são concretos e limitados – diferentemente das leis, sempre abstratas e gerais. 

Logo, a lei orçamentária anual é verdadeiramente a planilha na qual se prevê todo o orçamento estatal (receitas e despesas). De forma muito detalhada, o Estado apresenta o planejamento do pagamento de pessoal, de aposentadoria, saúde, segurança e até o investimento de empresas estatais. 

Por que a  Lei Orçamentária Anual é importante para a advocacia?

As leis orçamentárias, incluindo a LOA, possuem enorme importância na advocacia de Direito Público, sobretudo nas áreas do direito administrativo e constitucional.

Muitas vezes, a pretensão dos direitos fundamentais sociais (já falei um pouco sobre em outro artigo aqui) é exercida em face do Estado e este, por sua vez, necessita se ater ao orçamento público para realizá-los. Não por menos, a principal tese ventilada em ações dessa espécie gira em torno da chamada cláusula da reserva do possível. Vamos a um exemplo. 

Exemplo de uso da LOA

Suponhamos que um advogado postule uma vaga em creche para uma criança, cuja genitora é sua cliente. Como se sabe, a educação primária é um direito fundamental e universal, não podendo o Estado se furtar a concretizá-lo. O problema, contudo, é que não existem vagas para todas as crianças de determinado município: todas as creches estão lotadas. 

A fim de eximir do dever constitucional de prestar educação, é bastante frequente que o ente público alegue a tese da reserva do possível. Essa tese trata-se da compreensão de que os deveres estatais prestacionais devem se limitar à razoabilidade e às possibilidades materiais do Estado, ou seja, ao orçamento público. 

Além de ser uma alegação que não se sustenta em face da fundamentalidade da educação na primeira infância, a tese raramente vem acompanhada da prova material do orçamento público. 

Nesse cenário, cumpre ao operador do Direito analisar a lei orçamentária anual elaborada pelo ente competente (no caso, o Município) e identificar fragilidades na sua elaboração. Como destacamos acima, toda lei orçamentária trata de prioridades, desde que respeitado o atingimento de direitos fundamentais. 

Assim, se restou comprovado, com base na LOA, que o município preferiu investir no recapeamento de ruas asfaltadas que garantir vagas em creches para todas as crianças, ele não poderá se valer da cláusula da reserva do possível: havia dinheiro, mas o gestor preferiu destiná-lo a outra finalidade. 

Portanto, a LOA é verdadeira prova da possibilidade, ou não, de realização dos direitos fundamentais. É instrumental necessário para o advogado ou advogada. 

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Tramitação da Lei Orçamentária Anual

O processo de elaboração de qualquer plano orçamentário é de iniciativa privativa do Poder Executivo. 

No caso da Lei Orçamentária Anual no âmbito federal, após a formação do projeto, ela é encaminhada às comissões mistas e permanentes do Congresso Nacional para que emitam parecer, podendo eventualmente propor emendas. O prazo para envio da LOA ao Poder Legislativo é 31 de agosto de cada ano. 

Com a edição da Emenda Constitucional nº 86/2015, que alterou o art. 166, §9º, da CRFB, foi garantido aos parlamentares a vinculação de 1,2% da receita líquida para aplicação conforme os interesses dos congressistas. São as chamadas emendas parlamentares.

Dessa forma, apesar da definição do orçamento vir em grande parte das autoridades do Poder Executivo, o Poder Legislativo também participa das definições de prioridades estatais

O que são princípios orçamentários?

Para que o sistema orçamentário possa funcionar com harmonia, o ordenamento prevê cinco fundamentos jurídicos, chamados de princípios orçamentários:

Princípio do Equilíbrio

O princípio do equilíbrio existe para que toda despesa tenha uma correspondente receita.

Princípio da Plenitude

No princípio da plenitude, todas as despesas e receitas devem ser condensadas em um único documento legislativo.

Princípio da Exclusividade ou da Pureza Orçamentária

O princípio da exclusividade veda que a lei orçamentária seja acrescida de normas estranhas à sua natureza. Assim, a lei orçamentária não poderá prever outra coisa senão receita ou despesa, nos termos do art. 165, §8º da CF.

Princípio da Anualidade

Conforme o princípio da anualidade, a Lei Orçamentária Anual deve ser aprovada anualmente. Ou seja, todos os anos deve existir uma nova LOA com duração de 01 de janeiro até 31 de dezembro.

Princípio da Especialidade

No princípio da especialidade, todas as dotações orçamentárias devem ser especificadas quanto ao valor e ao objeto. Já a dotação pode ser genérica, abrangendo diversas despesas em uma, mas nunca incerta.

Orçamento participativo

  Quando o assunto é Direito Financeiro, sempre vem à baila o orçamento participativo. Trata-se de uma das instituições participativas brasileiras mais conhecidas do mundo, motivo de muito orgulho para quem discute democracia direta.

O orçamento participativo surgiu com uma experiência em Porto Alegre/RS, entre 1990 e 2005, sendo posteriormente exportado para as principais capitais brasileiras. 

Diferentemente da tramitação comum, com iniciativa do Poder Executivo e aprovação pelo Poder Legislativo, o orçamento participativo incorpora mais uma etapa: as assembleias populares.

Nas assembleias populares, representantes de diversas associações de moradores podem manifestar as demandas de suas regionais, com a otimização do orçamento público. 

Como a participação política direta exige o esforço contínuo, tanto da Administração Pública quanto dos cidadãos, é comum que o orçamento participativo ocorra apenas no âmbito municipal, com raras assembleias. 

Em 2006, para tentar reverter esse quadro e facilitar a manifestação do povo, Belo Horizonte/MG inaugurou o orçamento participativo digital. Atualmente, diversos municípios brasileiros disponibilizam consultas online para que a população decida quais devem ser as prioridades no orçamento público. 

O que é LDO e PPA?

Como vimos na introdução deste artigo, as leis orçamentárias determinam as prioridades estatais no curto e no longo prazo. A Lei Orçamentária Anual (LOA) cuida especificamente de estimar as receitas e fixar as despesas do período de um ano. 

No entanto, para garantir o desenvolvimento nacional, é preciso pensar além. Justamente por isso existem a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). 

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

No caso da LDO, o art. 165, II e §2º da Constituição determinou que a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 

Dessa forma, a LDO é conhecida como a lei preparatória da LOA por trazer as diretrizes que deverão ser observadas na elaboração da lei orçamentária anual.

  Quanto à tramitação, o projeto deve ser encaminhado até 8 meses e meio antes do final do exercício financeiro (meados de abril) e aprovado até o dia 17 de julho (sob pena de suspender o recesso parlamentar), para sanção do Executivo. Com isso, a LDO vige até o final do exercício financeiro seguinte.

Exemplificando, a atual LDO, que diz respeito ao exercício de 2021, vigerá até 31 de dezembro de 2021; a próxima LDO, que é a de 2022, começará a ser discutida pelo Legislativo até 17 de julho de 2021. 

Como podemos perceber, as LDOs chegam a se sobrepor em seus períodos de vigência, o que não significa que a nova LDO revogue a antiga. A LDO primeiro orienta a elaboração da LOA e, no ano seguinte, orienta a sua execução.

Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) tem vigência de 4 anos, com início no segundo ano do mandato do Executivo até o primeiro ano do mandato subsequente, a fim de dar certa consistência no desenvolvimento orçamentário. 

Em resumo, o PPA é um plano de governo, uma carta de intenções, com princípios, objetivos e metas orçamentárias. Além disso, o PPA deve prever os programas de duração continuada (é o caso do bolsa família, ou obras de grande monta, por exemplo). 

O projeto do PPA deve ser encaminhado até 31 de agosto ao Poder Legislativo e este deve aprová-lo até 22 de dezembro (último dia da sessão legislativa). 

Caso o chefe do Executivo não encaminhar o projeto do PPA até a data limite, além de arcar com a possibilidade de impeachment por quebra da Lei de Responsabilidade Fiscal (crime de responsabilidade), isso pode impedir a realização de programas de duração continuada e de investimentos. 

Perguntas frequentes sobre a LOA

O que é a Lei Orçamentária Anual?

A lei orçamentária anual (LOA) é a planilha do orçamento estatal com a estimativa de receitas e fixação de despesas executadas ao longo do ano. Na planilha, o Estado apresenta o planejamento de pagamento com pessoal, aposentadoria e dos investimentos nas áreas de governo, como saúde e segurança.

O que é PPA e LDO?

O Plano Plurianual (PPA) é um plano de governo, uma carta de intenções, com princípios, objetivos e metas orçamentárias. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) orienta a elaboração da LOA e, no ano seguinte, orienta a sua execução. Saiba mais aqui!

Conclusão

O assunto do orçamento público não é simples. Além do conhecimento jurídico, é preciso conjugar temáticas da Economia e das Políticas Públicas, algo que nós, advogados e advogadas, não estamos acostumados a fazer. 

Ainda assim, trata-se de questão incontornável para quem se debruçar no Direito Público. 

É necessário conhecer o funcionamento das leis orçamentárias para garantir direitos fundamentais, para efetivar o pagamento de contratações públicas, para impugnar um procedimento licitatório, bem como para atacar ou defender mandatários que descumprem a responsabilidade fiscal. 

Em outras palavras, há um mar de oportunidades jurídicas para quem trabalha com leis orçamentárias. 🙂

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