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Entenda como funciona a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

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A Lei de Responsabilidade Fiscal, também conhecida como LRF, é um manual de instruções que direciona a forma como o Estado deve atuar em relação ao orçamento público. 

Considerando que o Estado é o gestor público de muitos bens comuns do povo, regras precisam ser instituídas para que os atos sejam previsíveis (a legislação como um instrumento do povo instituir as normas) e controláveis (e em caso de descumprimento, sanção). 

Ou seja, ao delegarmos ao Estado o poder-dever de agir por nós, é preciso que existam regras claras para que os agentes públicos não atuem como bem entenderem, senão como determina o ordenamento jurídico. Esse é o sentido fundamental do direito administrativo

Uma das muitas legislações a que está submetida a Administração Pública, em suas diversas esferas de poder, é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n. 101, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal entre outras providências.

Foi promulgada no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso e representou um importante marco para o controle do orçamento público, porque até então não havia legislação específica neste sentido. A lei se apoia diretamente na Constituição Federal de 1988.

Neste artigo falaremos das propostas veiculadas pela lei, pincelando o que há de mais relevante em cada um de seus capítulos, e também apresentaremos o que foi alterado recentemente em decorrência da pandemia da COVID-19 para, ao final, concluir com uma visão geral. 

O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?

A lei de responsabilidade fiscal é um manual de instruções que direciona a forma como o Estado deve atuar em relação ao orçamento público.

Nela estão desde às disposições de planejamento, passando por possibilidades legais de transferência de dinheiro entre órgãos estatais e pelas condições para endividamento até chegar nas questões atinentes à transparência, controle e fiscalização.

A LRF têm os seus mais de 75 artigos divididos em 10 capítulos. Falaremos um pouco sobre cada um deles a seguir.

Preliminares

De acordo com as disposições preliminares, a pretendida responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, cujo intuito é prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. 

Para que tal intento se realize, devem ser estipuladas metas tanto para as receitas quanto para as despesas, de modo que estejam em harmonia, observando vários limites que o texto legal também estipula. 

Planejamento

Para que esse objetivo seja alcançado, fundamental é o planejamento, composto de Plano Plurianual (cujo teor fora vetado nesta lei), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), leis que devem ser apresentadas anualmente para previsão do ano exercício seguinte. Na LRF são apresentadas condições gerais para cada uma delas

Por exemplo, no caso da LDO, deverá ser demonstrado o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios para eventual limitação de empenho, condições para transferências a instituições privadas, entre outras disposições, além do famoso Anexo de Metas Fiscais, em que são traçadas as metas para o ano seguinte e as apurações do ano anterior. 

No caso da LOA, demonstra-se a compatibilidade dos orçamentos programados com as metas estipuladas. Logo, são previstas medidas de compensação para eventuais renúncias de receitas, assim como especificadas as despesas, receitas, a dívida pública, os créditos, entre outros.

Iniciada a programação financeira, cabe ao Executivo fiscalizar os demais Poderes, sendo certo que a apresentação das metas deve se dar a cada quadrimestre. Quando eventual realização de receita não comportar a meta, deve proceder à limitação de empenho, que seria um contingenciamento dos gastos.

Receitas públicas

Há também disposições específicas sobre as receitas públicas, aí compreendidas as previsões de arrecadação tributária, as metas bimestrais de arrecadação e as medidas para evitar evasão e sonegação. De outro lado, são trazidos esclarecimentos acerca da renúncia de receita, que se dá quando da concessão, ampliação de incentivo ou benefício fiscal. 

Nesse caso, é preciso que seja apresentada uma estimativa de impacto orçamentário-financeiro, apresentando-se ainda que tal renúncia não afetará as metas estipuladas porquanto previstas as medidas de compensação (seja através do aumento de alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo).

Despesas públicas

No que tange às despesas públicas, as previsões são extensas. Em resumo, contudo, são regulamentadas todas as formas de geração de despesas, com enfoque especial para aquelas recorrentes, todas necessariamente de acordo com LDO, LOA e Plano Plurianual. 

Também se faz necessária a comprovação de não comprometimento das metas. Por exemplo, através de aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa em decorrência do gasto. 

Um tópico importante sobressalta e que representa um marco em nosso ordenamento jurídico: a previsão da limitação de gasto com pessoal. Para além de limite financeiro baseado no percentual de arrecadação de cada ente federativo, também há previsão de repartição de limites globais entre os Poderes. 

A verificação desses limites de gastos deve se dar a cada quadrimestre, e eventual descumprimento sujeita o responsável nas sanções previstas nos artigos 22 e 23 da LRF. Por fim, há também regras para as despesas com a Seguridade Social em seção específica. 

Transferências voluntárias

Há regulamentação específica acerca das transferências voluntárias, que são recursos correntes ou capital que um ente envia a outro (títulos não previstos na constituição ou em lei), daí chamada de voluntária. Nesses casos, além da compatibilidade com a LDO, a verba precisa ter dotação específica e o beneficiário ter idoneidade financeira, entre outras exigências (artigo 25 da LRF).

Existe também a possibilidade de destinar recursos públicos ao Setor Privado, seja a pessoas físicas ou jurídicas, mas naturalmente a transação deve estar respaldada na lei. 

Nesse caso, é preciso, além de outras como a compatibilidade à LDO e a devida previsão no orçamento ou em créditos adicionais, existir uma lei específica sobre o tema. Nesse mesmo regime estarão submetidos os empréstimos, financiamentos, prorrogações, subvenções etc. 

Dívida pública e o endividamento

No que tange à dívida pública e ao endividamento, tem-se a apresentação de alguns conceitos, análises e procedimentos. A dívida consolidada seria aquela contraída em virtude de lei ou contrato, por exemplo, enquanto a dívida mobiliária seria decorrente de um título público. Outra forma de endividamento seriam as operações de crédito, através de mútuos e afins, confissões de dívidas, entre outros.

Devem então ser quantificados os limites das dívidas de ambas as espécies, em cada esfera de governo, através de percentuais da receita líquida corrente. A verificação deve ocorrer a cada  seis meses, podendo os limites serem mudados quando da alteração dos fundamentos em que se basearam quando estipulados (ex.: a situação de pandemia). 

São previstas normas específicas sobre a recondução de dívidas que extrapolaram os limites, bem como todas as condições, responsabilidades e vedações que envolvem as operações de crédito. 

No mais, são também dedicados tópicos para tratar sobre garantias, contragarantias e limites relativos aos restos a pagar, que são os valores contraídos no mandato de um titular, cujos vencimentos se operam na administração de seu sucessor. 

Gestão patrimonial

Quanto à gestão patrimonial, fala-se sobre a disponibilidade da caixa dos entes federativos e dos fundos de seguridade social, as condições para preservação do patrimônio público – estipulando, por exemplo, que o valor oriundo da alienação de um bem público não pode ser usado para o pagamento de uma despesa recorrente –, além de disposições acerca das empresas controladas pelo Setor Público. 

Transparência, controle de fiscalização

Em amplas linhas, são tratados os temas relativos à transparência, controle e fiscalização, um dos tópicos sempre lembrados quando se fala na LRF. 

Nesse propósito, são enumerados alguns instrumentos, como planos, orçamentos, leis, diretrizes, prestações de contas. Tudo com o intuito de deixar clara a escrituração e consolidação das contas. 

A lei também exige a apresentação de Relatório Resumido da Execução do Orçamento, que deve ser apresentado por todos os poderes até 30 dias após o fim de cada bimestre, através do qual são apresentados os balanços de todas as receitas e despesas, o curso das execuções e os refinanciamentos. Em resumo, o detalhamento de cada um dos tópicos trazidos pela lei (receitas, despesas). 

Além disso, é exigido o Relatório de Gestão Fiscal ao fim de cada quadrimestre, onde é feita a apuração dos limites, das dívidas, garantias, operações de crédito, assim como das medidas corretivas eventualmente necessárias, e demonstrativos de disponibilidade de caixa. 

Por fim, a famosa prestação de contas, que cabe ao Executivo apresentar suas próprias e dos demais poderes, além do MP. A fiscalização ocorre por parte do Legislativo e do Tribunal de Contas, que verificarão o cumprimento das metas, dos limites, destinações e providências. 

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Qual é o principal objetivo da LRF?

Conforme pode se ver, o objetivo da LRF foi oferecer um modus operandi do Poder Público em relação às verbas que administra. Tudo isso de modo a garantir maior idoneidade do Estado. 

Além disso, muitas pessoas contemporâneas da época de criação da lei alegam que foi criada para garantir a solvência do Estado brasileiro, ou seja, controlar seu nível de endividamento. E isso não só para evitar a falência do Estado, como também para garantir sua boa credibilidade perante outros Estados, investidores, produtores, cidadãos etc.

Assim, a LRF instituiu diretrizes e regras para garantir que o Estado tenha uma trajetória saudável em relação às contas públicas, quer-se dizer: assegurar que os gastos ocorram de forma coordenada com as receitas.

Quando a LRF pode ser aplicada?

Considerando tratar-se de compromisso com o equilíbrio das contas públicas, estão subordinados a essa lei todas as entidades públicas (lato sensu) cujo orçamento tem origem nos cofres públicos. 

A lei específica de forma pormenorizada através do artigo 1º, §3º, mas em suma são os entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) através de todos os seus poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), além do Ministério Público e Tribunais de Contas. 

A Administração Direta, portanto, está toda contemplada e, quanto à indireta, submetem-se à lei apenas as estatais dependentes (dependentes justamente de orçamento público). 

Alteração legal na LRF devido à COVID-19

A Lei Complementar 101 de 2000 teve seu texto alterado recentemente, em decorrência da pandemia da COVID-19, através da Lei Complementar 173 de 27 de maio de 2020. As alterações constituem-se em exceções para momentos de calamidade pública, que é o estado que vivenciamos presentemente. 

Foram consignadas exceções no sentido de dispensar limites, condições, e demais restrições aos entes federativos para operações de crédito, garantias, contratação entre entes e recebimento de transferência tributárias independentemente das limitações/aplicação de sanções previstas na lei. 

Um exemplo: um Município está em débito com o Governo Federal e, pela regra geral, não poderia receber deste uma transferência voluntária. Devido ao estado de calamidade, poderá receber recurso para essa finalidade específica, independentemente da limitação que em outro contexto se lhe imporia. 

No mais, as novas disposições deixam claro que as regras atinentes à transparência, controle e fiscalização mantém-se vigentes normalmente. Tudo isso autorizado, claro, desde que os recursos sejam destinados à calamidade em curso

Dúvidas frequentes sobre a LRF

O que é a Lei da Responsabilidade Fiscal?

A Lei de Responsabilidade Fiscal, também conhecida como LRF, é um manual de instruções que direciona a forma como o Estado deve atuar em relação ao orçamento público. Acesse o artigo para saber mais!

Qual o objetivo da LRF?

O objetivo da LRF é oferecer um modus operandi do Poder Público em relação às verbas que administra. Assim, a Lei instituiu diretrizes e regras para assegurar que os gastos do Estado ocorram de forma coordenada com as receitas.

Quais as diretrizes da LRF?

A Lei da Responsabilidade Fiscal possui 75 artigos divididos em 10 capítulos. São eles: preliminares, planejamento, receitas públicas, despesas públicas, transferências voluntárias, dívida pública e o endividamento, gestão patrimonial, transparência e controle de fiscalização. Saiba mais sobre cada diretriz neste artigo!

Conclusão 

Após esse grande resumo, que espero tenha sido útil, resta-me concluir pela grande complexidade da LRF, que impõe uma série de regras cujo cumprimento não deve ser simples. 

Contudo, é o cuidado que se espera com a coisa pública, desde que tais previsões sejam de fato efetivas e não apenas um peso burocrático. Em outra oportunidade, podemos discutir sobre a eficácia da lei ou mesmo de exemplos práticos, o que sem dúvida demandará um profissional empenhado especificamente no tema.

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