Principais propostas de reforma tributária

Principais propostas de Reforma Tributária, suas vantagens e desvantagens

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As propostas de reforma tributária no Brasil buscam a extinção de diversos tributos para a criação de um Imposto Sobre o Consumo (IBS), nos moldes do já consagrado Imposto sobre o Valor Agregado ou Adicionado (IVA), incidente sobre a aquisição de mercadorias e a tomada de serviços pelo consumidor.

Uma reforma tributária é tema recorrente quando o assunto é a complexidade do sistema tributário brasileiro. Uma pesquisa recente demonstrou que o Brasil é o país do mundo em que mais se gastam horas para realizar o pagamento de tributos. São aproximadamente 1.958 horas gastas por ano para elaboração de cálculos, apuração de créditos, cômputo de insumos, emissão de notas e etc. O número representa quase o dobro do segundo colocado (Bolívia, com 1.025 horas) e quase seis vezes a média da América Latina e Caribe (332 horas).

Além disso, em 2019, mesmo diante do baixo crescimento da economia, a carga tributária atingiu o espantoso recorde de 35% do PIB. Isso significa uma arrecadação de aproximadamente R$ 2,39 trilhões, ou, R$ 11.494 para cada habitante.  

Diante dessa imensa complexidade e onerosidade que envolve o sistema tributário brasileiro, cada vez mais comum é a exigência de contribuintes e profissionais que atuam no ramo por uma reforma capaz de reduzir os custos totais da tributação. Nesse cenário, vale perguntar: o que é uma reforma tributária? E, mais importante, ela é possível?

O que é a reforma tributária 

Uma reforma tributária nada mais é do que uma alteração de dispositivos constitucionais e legais que versam sobre a tributação. Isso não significa, necessariamente, qualquer simplificação ou redução da onerosidade do sistema, mas apenas que ele será alterado de seus padrões atuais. 

Desse modo, apesar da urgente alteração do sistema tributário, deve-se ter em conta em qual a medida e abrangência essas “reformas” serão realizadas, a fim de que o discurso não configure mera retórica.

A extinção ou alteração da competência de um imposto, por exemplo, diante de sua previsão constitucional, somente pode ser realizada por meio de emenda constitucional. A criação ou extinção de obrigações acessórias, por sua vez, pode ser realizada por meio de lei ordinária. 

Outras previsões, como aquelas relativas às normas gerais de direito tributário, somente podem ser alteradas ou inseridas por meio de lei complementar.

Como é o processo de uma reforma

A alteração de dispositivos constitucionais requer, em primeiro lugar, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que, na forma do art. 60, inciso I, da Constituição Federal, exige o mínimo de um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.

A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) é submetida à votação em ambas as casas, em dois turnos, e considerar-se-á aprovada caso obtenha, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (art. 60, § 2º, CF). Uma vez aprovada, será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem (art. 60, § 3º, CF).

A alteração de Leis Complementares – que, em direito tributário, versam sobre conflitos de competência, regulação de limitações constitucionais ao poder de tributar e normas gerais (art. 146 da CF) – exige, na forma do art. 69 da Constituição, maioria absoluta dos membros. 

Já a alteração de leis ordinárias, na forma do art. 47 da Constituição, é realizada por maioria simples.

Isso significa que, a despeito da relevância ou qualidade dessas alterações, o processo para tanto reclama a convergência de uma ampla gama de interesses plasmada na heterogênea representação democrática legislativa. Além disso, a extinção de tributos ou a alteração de sua competência conflita com os próprios interesses dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que podem se ver desprovidos de suas maiores fontes de recursos.

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Principais propostas de reforma tributária no Brasil 

São 3 as principais propostas de reforma tributária: 

  1. PEC n. 45/2019, proposta pelo Deputado Federal Baleia Rossi (MDB-SP) em 03/04/2019 à Câmara dos Deputados; 
  2. PEC 110/2019, de autoria de diversos Senadores e sob a relatoria do Senador Roberto Rocha (PSDB-MA), proposta ao Senado Federal em 09/07/2019; e 
  3. Uma proposta advinda do próprio Governo Federal e que será futuramente encaminhada ao Congresso Nacional. A seguir, apresentaremos as principais alterações.

Proposta de reforma tributária PEC n. 45/2019

A PEC n. 45/2019 prevê a extinção de 5 tributos (IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS) e a criação de um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência da União. A proposta prevê que a alíquota desse imposto seja a soma de três alíquotas, cada uma imposta por um dos entes federativos (União, Estados e Municípios), de forma a preservar ao menos uma parcela de suas autonomias.

Esse IBS deve possuir as características de um imposto sobre o valor agregado (IVA): 

  • Incidirá sobre o consumo de mercadorias e serviços; 
  • Será não-cumulativo; 
  • Desoneração de exportações e investimentos; 
  • Recuperação integral dos créditos tempestivos; 
  • Parcela do imposto será destinado ao Estado e Município de destino.

Além disso, esse imposto não deve comportar qualquer concessão de benefícios fiscais, salvo aqueles concedidos às pessoas de baixo poder aquisitivo e que, por essa razão, não ostentam capacidade contributiva. Nesses casos, propõem-se “mecanismos de transferência de renda, de parcela do imposto incidente sobre suas aquisições”.

Por fim, prevê dois períodos de transição, um para a substituição dos tributos anteriormente descritos, e outro para a distribuição do produto da arrecadação para os Estados e Municípios.

Proposta de reforma tributária PEC n. 110/2019

A PEC n. 110/2019 prevê a extinção de nove tributos (IPI, PIS, COFINS, ICMS, ISS, IOF, PASEP, Salário Educação e Cide-Combustíveis) e a também criação de um Imposto Sobre o Consumo (IBS) de competência Estadual, em que a lei complementar fixará alíquotas uniformes em todo o território nacional, que poderão variar de acordo com a qualidade da mercadoria ou serviço.

Além, disso, cita a criação de um Imposto sobre Bens e Serviços Específicos, de competência Federal, incidente sobre petróleo e derivados; combustíveis e lubrificantes; cigarros; energia elétrica e serviços de telecomunicações – e outros definidos em Lei Complementar.

Prevê ainda a extinção da CSLL com a consequente majoração da alíquota do Imposto de Renda. O ITCMD, de competência estadual, passaria à esfera federal e sua arrecadação seria destinada aos municípios. O IPVA, por sua vez, passaria a onerar também embarcações e aeronaves.

No IBS de competência estadual não será permitida a concessão de benefícios fiscais, salvo exceções expressamente previstas.

Proposta de reforma tributária do Governo Federal

Por fim, a proposta do Governo Federal, apesar de ainda não possuir texto, sinaliza a criação de um imposto único nos moldes do IVA. Além disso, alterações sensíveis no imposto de renda – inclusive com a incidência sobre lucros e dividendos – e a criação de uma contribuição sobre pagamento (CP), similar à extinta CPMF. 

Ademais, propõe a criação de um imposto seletivo sobre mercadorias e serviços com externalidades negativas, como o álcool e o cigarro.

Vantagens e desvantagens de uma reforma tributária

A principal vantagem decorrente de uma reforma tributária, nos moldes como prevista pelas propostas aqui exemplificadas, seria a redução da complexidade do sistema tributário nacional e das infinidades de obrigações acessórias existentes. 

Vale frisar que não haveria propriamente a redução da carga tributária, visto que o ônus decorrente do IBS seria provavelmente equivalente ao dos tributos extintos. Até mesmo porque os custos do Estado, a não ser por outras providências, não seria tão significativamente reduzido.

Todavia, como o custo da tributação não se resume à carga dos tributos, mas também ao aparato necessário para o cumprimento de obrigações acessórias, certamente a redução da complexidade do sistema culminaria em diminuição dos custos totais.

Ademais, a criação de um imposto único sobre o consumo – com alíquotas mais padronizadas – poderia abrandar constantes “guerras fiscais” travadas entre os entes federativos.

Como desvantagem, temos o período de adaptação, provavelmente recheado de incertezas e posicionamentos conflitantes, bem como a imprevisibilidade desse novo sistema. 

Além disso, podemos ressaltar a baixa expressividade conferida à concessão de benefícios fiscais, indispensáveis especialmente àqueles desprovidos de capacidade contributiva. Ainda, há a questão relativa à perda de autonomia dos entes federativos (Estados e Municípios), no caso do IBS ser centrado na União.

Conclusão

Como mencionado anteriormente, uma reforma importa apenas na alteração do status quo, sem que isso resulte necessariamente em uma melhora. Essa evolução somente ocorrerá caso o novo sistema resulte em real diminuição de complexidade – e, consequentemente, do número de obrigações acessórias – sem redução de sua eficácia.

A diminuição dessa complexidade, por sua vez, pode resultar em aumento de cooperação por parte do contribuinte e, com isso, implemento da arrecadação. Tal fator, quando aliado a outras políticas eficazes de administração recursos públicos, pode resultar na diminuição global da carga tributária.

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