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O que é execução fiscal, como funciona o processo e atual cenário

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A ação de execução fiscal consiste em um processo, de iniciativa da Fazenda Pública, em que há uma cobrança de certa quantia por – supostas – dívidas tributárias ou não tributárias. Sua regulamentação específica consta na Lei 6.830/80, mais conhecida como “Lei de Execuções Fiscais”, ou simplesmente “LEF”.

O assunto deste texto é de suma relevância para os advogados que lidam com matérias de Direito Público, notadamente com o Direito Tributário. O objetivo é fazer uma análise crítica do que vem ocorrendo quando se trata de execução fiscal.

De acordo com uma recente pesquisa promovida pelo Conselho Nacional de Justiça, os processos de execução fiscal representam algo em torno de 39% do total de casos pendentes de julgamento no país. É o principal motivo de morosidade do Poder Judiciário.

No entanto, conforme será melhor abordado ao longo do texto, a principal culpada pelo atual cenário é a própria Fazenda Pública. Isso porque há muito tempo parece esquecer da importância de princípios como eficiência, moralidade e razoabilidade. E gera, em muitos processos, custos maiores do que os créditos objeto das ações.

Afinal, o que é execução fiscal e quais suas consequências?

Após fazer um lançamento, a Fazenda Pública se torna titular de um direito a uma prestação. Na hipótese dessa prestação não ser adimplida pelo sujeito passivo, e caso não tenha havido nenhuma causa extintiva do crédito lançado, a Fazenda precisa da provocação do Poder Judiciário para, forçosamente, assegurar o adimplemento por parte do contribuinte.

Como mencionado na introdução, a ação de execução fiscal é o instrumento por via do qual a Fazenda Pública tenta receber, judicialmente, um crédito que acredita possuir. Ocorre depois de uma tentativa frustrada de cobrança na esfera administrativa. Diferente do processo de conhecimento, nos processos executivos não é questionado o mérito da cobrança. O que se visa é apenas a prestação da tutela executiva.

Na execução fiscal, o direito do credor é pressuposto em um título executivo extrajudicial chamado de certidão de dívida ativa (CDA). A elaboração desse documento é de forma unilateral, pela própria Fazenda Pública, diferente dos demais títulos executivos extrajudiciais. 

Porém, o fato desse direito ser pressuposto não significa que os créditos que justificam a ação devam ser cobrados a todo custo. E isso é quase sempre esquecido pelas Fazenda Públicas, ocasionando nas inúmeras execuções fiscais inúteis que atualmente se encontram no Judiciário.

Uma possibilidade de redução de execuções fiscais que não compensam pode ser encontrada nas próprias legislações dos entes federativos. Nelas são estabelecidos pisos de valores para a propositura. No entanto, o problema vai muito além dos montantes.

Não estou sustentando que o Estado deve abrir mão dos seus créditos, de forma alguma. Mas diante do quadro altamente custoso do atual sistema, a necessidade de encontrar alternativas mais eficientes e econômicas se tornou incontroversa. É algo que talvez venha a ser perceptível estando fora do “mundo” das execuções fiscais. E algo claramente demonstrado na pesquisa feita pelo CNJ, cujo trecho compartilho abaixo:

O executivo fiscal chega a juízo depois que as tentativas de recuperação do crédito tributário se frustraram na via administrativa, provocando sua inscrição na dívida ativa. Dessa forma, o processo judicial acaba por repetir etapas e providências de localização do devedor ou patrimônio capaz de satisfazer o crédito tributário já adotadas, sem sucesso, pela administração fazendária ou pelo conselho de fiscalização profissional. Acabam chegando ao Judiciário títulos de dívidas antigas e, por consequência, com menor probabilidade de recuperação.”

Lei de Execuções Fiscais e o Novo CPC

Um ponto muito importante de ser destacado se refere ao estudo dos limites de aplicação do Código de Processo Civil em relação à execução fiscal. Isso porque já há uma disciplina específica, a Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/80). 

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Quando ocorreu a edição da LEF, o Código de Processo Civil vigente na época, criado em 1973, estabelecia menos privilégios ao credor do que a referida lei. Esse quadro levava ao argumento exposto pela Fazenda Pública de que a Lei de Execuções Fiscais deveria prevalecer sobre o CPC em tudo que fosse contrário ao Código, por ser mais específica. O CPC seria aplicado de forma subsidiária.

A tese acima destacada foi muito defendida pela Fazenda durante anos, com base na especificidade mencionada. Apesar disso, as mudanças promovidas pelo chamado Novo CPC fizeram com que os argumentos defendidos pela Fazenda fossem alterados em muitos pontos. Justamente por conta do tratamento mais benéfico atribuído ao credor após as respectivas mudanças. 

O fato de a Lei de Execuções Fiscais ser mais específica, até então defendido, deu lugar a um discurso pela aplicação ampla do CPC, o que gerou inúmeras polêmicas na doutrina e jurisprudência. E levou a aplicações divergentes, em ambos os sentidos.

Principais divergências

Talvez uma das principais contradições entre a lei específica e o Código é a necessidade de penhora, ou outra espécie de garantia do juízo, como condição para oposição dos embargos (art. 9º, da LEF), quando continua prevalecendo a aplicação da Lei 6.830/80. A controvérsia encontra-se sanada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, cujo trecho da ementa de recurso especial afetado ao rito dos recursos repetitivos – REsp 1.272.827/PE: 

(…) 6. Em atenção ao princípio da especialidade da LEF, mantido com a reforma do CPC/73, a nova redação do art. 736, do CPC dada pela Lei n. 11.382/2006 – artigo que dispensa a garantia como condicionante dos embargos – não se aplica às execuções fiscais diante da presença de dispositivo específico, qual seja o art. 16, §1º da Lei n. 6.830/80, que exige expressamente a garantia para a apresentação dos embargos à execução fiscal.”

Embargos à execução fiscal

Primeiramente, é importante esclarecer que a nomenclatura preferível para tal ação é “embargos do executado”. Isso porque os embargos de terceiros também são interpostos contra a execução. Contudo, não é necessário desconsiderar a nomenclatura mais usual na prática forense, por isso  utilizei no título deste tópico.

Os embargos do executado são uma ação autônoma, muito embora completamente vinculada à execução fiscal, em que a parte indicada como ré na execução fiscal se defende das alegações da Fazenda Pública exequente. Nos embargos, é plenamente possível que questões de direito sejam discutidas ao longo do processo, algo diferente da execução fiscal.

Vale lembrar que a oposição dos embargos é condicionada à garantia do juízo da execução, a fim de que a futura satisfação da dívida não seja prejudicada. Nos exatos termos do art. 16, da Lei de Execuções Fiscais, o executado oferecerá embargos, no prazo de 30 dias, contados do depósito, da juntada da prova da fiança bancária ou seguro garantia, ou da intimação da penhora. Em relação às garantias e ao processamento dos embargos, é importante falar que elas não precisam ser integrais em relação ao montante executado para que sejam processadas e julgadas. 

Por fim, o entendimento prevalecente hoje, no STJ, é de que os embargos não possuem efeito suspensivo necessariamente. Cabe ao embargante demonstrar os requisitos do fumus boni iuris (fumaça do bom direito) e periculum in mora (perigo na demora).

Prescrição intercorrente na execução fiscal

O art. 40 da LEF determina que o juiz deve suspender a execução quando não for localizado o devedor ou encontrado bens penhoráveis. Se o processo permanece suspenso pelo prazo de um ano, o juiz deve ordenar o arquivamento dos autos, não correndo o prazo prescricional nesse período.

Alguns autores entendem que essa disposição é inválida. Isso porque não foi recepcionada pela CF/88 por conta da necessidade de lei complementar para o disciplinamento da prescrição. Ainda assim, o entendimento dominante é no sentido de que após o arquivamento da execução terá início a denominada prescrição intercorrente.

Dessa forma, ao final de 5 anos contados a partir do arquivamento dos autos, ocorre a extinção do crédito pela ocorrência da prescrição, aplicando-se conjuntamente o art. 40 da LEF e o art. 174 do Código Tributário Nacional.

Conclusão

Neste texto, procurei destacar os pontos mais relevantes acerca da execução fiscal, com destaque para o atual quadro de enorme contingenciamento do Judiciário pela existência de execuções fiscais inúteis. 

O tema possui inúmeras peculiaridades que não comentei, o que fugiria da finalidade do artigo. Talvez a única certeza extraída pelo estudo, diante de critérios objetivos, é que o assunto “execução fiscal” precisa ser reavaliado, em seus aspectos formais e materiais.

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  • Marcelo Luciano Mesquini disse:

    Caro doutor, matéria ótima e didática, mas se me permite, creio que caberia uma atualização em razão da recente decisão nos autos da apelação n°. 0026471-62.2012.4.01.3300/BA tendo como precedente o Recurso Especial 1.127.815/SP

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