competência tributária

Principais conceitos, características e espécies da competência tributária

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Competência tributária é a possibilidade conferida pela Constituição Federal aos entes federativos de instituírem em seus territórios determinados tributos. Diante dessa autorização constitucional, o ente pode, por meio de lei stricto sensu, instituir o tributo em seu território.

Quando se fala em competência tributária, é comum realizar a seguinte indagação: a Constituição Federal institui algum tributo? A resposta, já se adianta, é não, a Constituição Federal não cria qualquer tributo, mas autoriza que os entes federativos o façam com base na competência a eles outorgada.

Um exemplo é que à União foi outorgada a competência para instituir Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, nos termos do art. 153, III, da Constituição Federal.

Essa competência tributária de instituir determinado tributo pode abranger apenas um ou mais entes federativos, a depender da redação constitucional. Também, conforme você vai ver a seguir, não se confunde com a capacidade tributária ativa, isto é, com a aptidão conferida para fiscalizar, cobrar e arrecadar tributos.

A ideia deste texto é justamente esclarecer essa e outras dúvidas que possam surgir acerca do tema. Se você quiser saber mais, é só seguir a leitura! 😉

O que é competência tributária? 

Como já exposto acima, competência tributária é a faculdade conferida a determinado ente federativo de instituir uma gama de tributos em seu território. Por revestir-se na qualidade de “faculdade”, o ente pode, ou não, instituir o tributo em seu território para incrementar sua arrecadação. Todavia, não é incomum a existência de Municípios em que não há lei instituindo ISS, uma vez que todo o aparelhamento de fiscalização e cobrança superaria a arrecadação do próprio tributo.

Além desse exercício facultativo, a doutrina costuma classificar a competência tributária como indelegável, intransferível, inalterável e irrenunciável

  • Pela indelegabilidade e intransferibilidade, denota-se que a competência somente poderá ser exercida pelo(s) ente(s) que fora autorizado pela Constituição Federal.
  • A inalterabilidade reafirma a noção de que a competência deve ser exercida nos limites impostos pela Constituição.
  • A irrenunciabilidade, que não se confunde com o não exercício da competência (situação momentânea que pode eventualmente ser alterada), diz respeito à impossibilidade do ente de abdicar terminantemente dessa competência.

Previsão legal

Além do poder de instituir o tributo, a competência tributária, nos termos do art. 6º do CTN, confere ao ente federativo a competência legislativa plena, prevendo algumas ressalvas: 

Art. 6º A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei.

Como limite à competência legislativa plena do ente, temos como exemplo o disposto no art. 146, III, da CF, que confere à lei complementar (quando a CF versa sobre Lei Complementar, entende-se Lei Complementar Federal) a atribuição de estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária. Assim é que, por exemplo, a Lei Complementar n. 116/03 versa sobre normas gerais do ISS, enquanto aos Municípios é dada a competência de legislar nos moldes deste diploma.

No caso da União não exercer a competência de editar essas normas gerais, é dado aos entes, por força da competência legislativa plena, a possibilidade de criá-las. É o que ocorre,, por exemplo, com o IPVA. Isso porque, na ausência de normas gerais da União, a competência de editar normas gerais do imposto foi exercida pelos Estados da Federação. 

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Espécies de competência tributária 

A doutrina costuma classificar a competência tributária em três: privativa, comum e residual. Há, ainda, quem considere outras três espécies: cumulativa, especial e extraordinária.

Competência privativa

A competência privativa, como o próprio nome sugere, limita o exercício daquela competência aos entes taxativamente enumerados na Constituição. Desse modo, a criação de determinados tributos somente poderá ser realizada pelo ente ao qual a Constituição outorga a competência privativa, a qual é impassível de delegação. 

Como exemplo, temos os impostos de competência privativa da União, descritos no art. 153, da CF. Ou então os empréstimos compulsórios (art. 148) e as contribuições especiais (art. 149).

Competência comum

Já a competência comum diz respeito àquela que pode ser exercida por todos os entes federativos no âmbito de suas atribuições. É o caso das taxas pela prestação de serviço público específico e divisível e das contribuições de melhoria, decorrente da realização de obra pública que resulte em valorização do imóvel do contribuinte. 

No que diz respeito à competência comum, vale ressaltar que somente pode ser exercida no âmbito da administração do próprio ente. Desta forma, o município não pode, por exemplo, criar taxa sobre serviço público específico e divisível prestado pelos Estados, União e Distrito Federal.

Competência residual

Há, ainda, a competência residual, prevista nos artigos 154, I, e 195, § 4º, da Constituição Federal. Por meio da competência residual, a União pode instituir impostos que não aqueles expressamente previstos

Para isso, existem algumas condições. Os impostos devem ser não-cumulativos e não podem te fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição. Além disso, deve instituir outras contribuições destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, observado o mesmo requisito dos impostos residuais (art. 154, I, da CF).

Outras espécies de competência tributária

Para aqueles que dividem a competência em seis espécies, há ainda a competência cumulativa, especial e extraordinária.

A competência cumulativa é aquela exercida pelo Distrito Federal, que absorve tanto as competências privativas estaduais como municipais. Isto é, pode instituir, em seu território, todos os tributos estaduais como municipais. E também exercida pela União, no que diz respeito aos territórios. Assim, podem ser instituídos impostos da União, dos Estados e dos Municípios. 

Especial é a competência conferida à União para instituir empréstimos compulsórios (art. 148 da CF) nos casos de calamidade pública, guerra externa e investimento de caráter urgente. Outras circunstâncias são: relevante interesse nacional e contribuições especiais (contribuições sociais, de interesse de categoria econômica e de intervenção no domínio econômico), nos termos do art. 149 da CF.

Por fim, extraordinária seria a competência conferida à União para instituir o imposto extraordinário de guerra (IEG), nos termos do art. 154, II, da CF.

Diferença entre competência e capacidade tributárias

É de extrema relevância distinguir a competência tributária da capacidade tributária ativa. Como visto, a competência tributária é a outorga de competência feita pela Constituição aos entes federativos para que instituam, em seus territórios, determinados tributos. Já a capacidade tributária diz respeito à possibilidade de fiscalizar, cobrar e arrecadar determinado tributo.

Enquanto a competência tributária é indelegável, isto é, somente o ente descrito na Constituição pode exercê-la, a capacidade tributária ativa pode ser delegada a outro ente ou mesmo a pessoa jurídica privada

Nesse caso, o ente federativo ou a pessoa jurídica, apesar de não poder instituir ou legislar sobre o tributo, pode fiscalizar, cobrar e arrecadar o tributo (claro, com o consequente repasse) em nome do ente que detém a competência, ou seja, revestir-se-á na qualidade de sujeito ativo da obrigação tributária.

É nesse sentido que disciplina o art. 7, § 3º, do CTN:

Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição. (…)
§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.”

Conclusão 

Como você pôde ver, pela competência tributária a Constituição Federal não cria ou institui qualquer tributo, apenas outorga competência ao ente federativo a fazê-lo. Por meio dela também é conferida ao ente a competência legislativa plena, de modo que, a despeito daquelas matérias excetuadas pela Constituição Federal, o ente federativo é livre para legislar sobre o tributo que detém competência.

Essa competência tributária, por sua vez, não se confunde com a capacidade tributária ativa, referente à fiscalização, cobrança e arrecadação de tributos. Enquanto a primeira é indelegável, a segunda pode, inclusive, ser repassada a pessoa jurídica de direito privado.

A competência tributária é, portanto, consagração do próprio pacto federativo, concedendo aos entes meios para angariar receitas por meio da tributação.

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