Artigo atualizado 20 fev 2024A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) é um conjunto de diretrizes, princípios e instrumentos estabelecidos pela Lei nº 6.938/81 no Brasil, visando a preservação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais, além do controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras.
Para o advogado ambientalista, o conhecimento da PNMA e da respectiva lei é fundamental para entender o próprio direito ambiental brasileiro. A norma foi criada antes mesmo da Constituição Federal, e é considerada um divisor de águas na conceituação do Direito Ambiental Brasileiro.
Sendo assim, é o marco legal mais importante do país sobre legislação ambiental e inaugura a discussão sobre o tema no Brasil. Inclusive, a Lei 6.938/81 serviu de inspiração para a edição do capítulo sobre o meio ambiente na Constituição Federal de 1988.
E, apesar de possuir mais de 40 anos de existência, ela ainda é considerada uma legislação atual e de grande relevância para o direito ambiental e a preservação do meio ambiente. Por isso, continue a leitura para entender TUDO sobre a Política Nacional do Meio Ambiente! 😉
O que é a política nacional do meio ambiente?
A política nacional do meio ambiente (PNMA) é o conjunto de princípios e diretrizes estabelecidos pela legislação ambiental brasileira para preservar, melhorar e recuperar a qualidade ambiental.
Ela foi instituída pela Lei nº 6.938/1981 e prevê princípios que visam assegurar no País condições ao desenvolvimento socioeconômico e a proteção da dignidade da vida humana.
Além de elencar princípios aplicáveis à preservação do meio ambiente, a PNMA define conceitos e objetivos, cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e define os instrumentos da PNMA.
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Quais os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente?
A Lei 6.938/81 prevê, no artigo 2º, os seguintes princípios:
Art 2º – A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII – acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII – recuperação de áreas degradadas;
IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X – educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
Se vê que em determinados pontos da legislação, os princípios são confundidos com ações concretas por parte do Poder Público. Porém, tal situação não enfraquece o conteúdo geral da norma. O conjunto dos princípios, em última análise, visam o desenvolvimento sustentável.
Não se trata de impedir o uso de recursos naturais, mas que esse uso seja realizado de maneira racional, compatibilizando crescimento econômico e preservação ambiental. Eles também indicam um poder-dever do Poder Público para proteger o meio ambiente, caracterizado pela norma como “patrimônio público” e de “uso coletivo”.
Trata-se do entendimento, hoje consolidado, de que o meio ambiente se trata de direito transindividual (supraindividual), com natureza indivisível e titularidade indeterminada, de uso comum do povo, o qual deve ser preservado para as presentes e futuras gerações (dever de solidariedade).
Expressamente, há a menção ao termo “equilíbrio ecológico”. O equilíbrio está diretamente ligado à aplicação do direito ambiental, com vista ao desenvolvimento sustentável. Nesse mesmo sentido, se destaca a previsão do uso racional:
- do solo, do subsolo, da água e do ar;
- controle de atividades poluidoras (via licenciamentos ambientais);
- controle e zoneamento de atividades potencialmente ou efetivamente poluidoras;
- e acompanhamento da qualidade ambiental.
Há previsão para a recuperação (e proteção) de áreas degradadas, com o objetivo de coibir e recuperar locais com passivo ambiental. O Poder Público, seja por ação ou omissão, ou mesmo particulares, podem ter causado determinada degradação ambiental, exigindo esforços dos envolvidos para a recuperação dessas áreas. Tais áreas, em certa medida (dependendo dos casos concretos), podem contribuir para o desenvolvimento sustentável.
Desde 1981, o dispositivo prevê como princípio o uso de estudos e pesquisas em tecnologias voltadas para o uso racional e a proteção dos recursos naturais. A ciência e a tecnologia podem ser grandes aliadas na criação de alternativas para a utilização cada vez mais reduzida de recursos naturais e na eficiência da produção.
Isso inclui o uso de energia renovável, o aumento da produtividade agrícola com menos área cultivada, menor necessidade de agrotóxicos, redução de resíduos na produção e o uso de materiais biodegradáveis, entre outros aspectos.
Principais artigos da Política Nacional do Meio Ambiente
Confira quais são os principais artigos da PNMA! 🙂
Art. 3 da Lei 6.938/81: Definições e conceitos
É a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que vai definir importantes conceitos do Direito Ambiental brasileiro. O artigo 3º nos traz:
Art 3º – Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II – degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
IV – poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
V – recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Portanto, verificamos que é na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que serão encontrados os fundamentos para a caracterização de meio ambiente, degradação, poluição, poluidor e recursos ambientais.
Em qualquer demanda em que houver aplicação de tais conceitos, será na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que o profissional do direito ambiental encontrará seus fundamentos.
Art. 4 e Art. 5 da Lei 6.938/81: Objetivos e como alcançá-los
A Lei estabelece também os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente e como alcançá-los. Sendo assim, nós temos:
Art 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Art 5º – As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei.
Parágrafo único – As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.
Portanto, como já dito, a lei estabelece os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente e a forma como se alcançar tais objetivos. Ou seja, mediante normas e planos para orientação do Poder Público, a fim de preservar a qualidade ambiental e manter o equilíbrio ecológico.
Cabe destacar importante julgamento sobre esse artigo, na ADI 3.540/DF, de relatoria do Min. Celso de Mello. É o que vemos a seguir:
ADI 3.540/DF
Na ação se pretendeu a declaração de inconstitucionalidade do artigo 4º, caput e parágrafos, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, bem como do Código Florestal de 1965, com a redação dada pela MP 2.166-67/01, que permitia ao órgão ambiental competente autorizar supressão de vegetação de preservação permanente nos casos de utilidade pública e interesse social, mediante processo administrativo próprio.
No fim, a ação foi julgada improcedente e é considerada um Leading Case em matéria ambiental. A leitura do acórdão e da ementa serve de orientação para que seja buscado o equilíbrio entre preservação e desenvolvimento sustentável.
Art. 9 da Lei 6.938/81: instrumentos da PNMA
O artigo 9º da Lei disciplina os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, visando a própria efetividade da norma:
Art 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II – o zoneamento ambiental;
III – a avaliação de impactos ambientais;
IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI – a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
VII – o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII – o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX – as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
X – a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA;
XI – a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
XII – o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.
XIII – instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.
Os instrumentos são os mais diversos. Desde ações preventivas, visando evitar o desequilíbrio ambiental, até ações coibitivas de comando e controle.
Há também instrumentos fomentadores do desenvolvimento econômico com preservação ambiental. Isto é, incentivos econômicos para que empreendedores sejam desestimulados a causar danos ambientais e adotem estratégias menos lesivas ao meio ambiente.
Ainda em 1981, se previu instrumentos que ao longo dos anos foram se aprimorando até chegarem no estágio atual. De lá para cá outras normas foram editadas, em especial:
- a Lei 9.433/97 que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos;
- a Lei 9.605/1998 Lei dos Crimes Ambientais;
- Lei 9.985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação;
- a Lei 12.305/2010 que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos;
- e a Lei 12.651/2012, do Novo Código Florestal.
Ainda, na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que se reconhece a responsabilidade ambiental subdividida em três esferas: administrativa, penal e civil.
Art. 14 da Lei 6.938/81: responsabilidade pela reparação do dano ambiental
Nesse sentido, o art. 14 consagrou a responsabilidade objetiva pela reparação do dano ambiental. Razão pela qual, independentemente da existência de culpa, o dano deverá ser reparado:
Art. 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
I – à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios.
II – à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;
III – à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
IV – à suspensão de sua atividade.
§ 1º – Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
Nesse sentido, todos que direta ou indiretamente tiverem relação com o dano ambiental, são considerados poluidores, nos termos do artigo 3º, IV, da Lei 6.938/81, consagrando a responsabilidade solidária para a recuperação do meio ambiente:
IV – poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;”
O que é o SISNAMA?
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente, instituindo o arcabouço legal para a Administração Pública estruturar os mecanismos para controle do meio ambiente.
Prevê o artigo 6º da Lei:
Art 6º – Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:
I – órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;
II – órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
III – órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV – órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências;
V – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;
VI – Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;
§ 1º – Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
§ 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
§ 3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa legitimamente interessada.
§ 4º De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar uma Fundação de apoio técnico científico às atividades do IBAMA.
Ainda, a lei definiu a hierarquia dos órgãos com as respectivas competências. A partir daí os Estados e Municípios poderiam criar as suas respectivas estruturas estaduais e locais.
Portanto, o SISNAMA está estruturado dessa forma:
- órgão superior: o Conselho de Governo;
- órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
- órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (hoje Ministério do Meio Ambiente);
- órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio;
- órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais de meio ambiente;
- órgãos locais: os órgãos ou entidades ambientais municipais.
Essa estrutura não impediu os inúmeros conflitos que competências. Isso somente foi aprimorado com a LC 140/11, que tentou sanar as controvérsias e estabelecer uma cooperação entre os diversos entes de ambientais.
O que é o CONAMA?
Por sua vez, o CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente, possui a seguinte competência:
Art. 8º Compete ao CONAMA:
I – estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;
II – determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional.
III – (Revogado).
IV – homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental;
V – determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
VI – estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
VII – estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
Parágrafo único. O Secretário do Meio Ambiente é, sem prejuízo de suas funções, o Presidente do Conama.
O CONAMA é um órgão de grande importância no sistema ambiental brasileiro. É dele a competência para estabelecer critérios e parâmetros técnicos em matéria ambiental, e editar resoluções e atos que devem ser observados no território nacional.
No site do CONAMA é possível consultar os inúmeros atos normativos editados e as matérias em discussão. Eles são compostos por câmaras técnicas e grupos de trabalho, cujas reuniões são realizadas ordinariamente em Brasília.
Conclusão
Como já observado, a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelecida pela Lei 6.938/81, representa um instrumento crucial na busca pelo equilíbrio ambiental e na preservação da biodiversidade brasileira. Isso porque o meio ambiente é um recurso de valor tanto nacional quanto internacional, cuja importância neste momento histórico não pode ser desperdiçada pelo Brasil.
É essencial encontrar uma compatibilidade entre o crescimento econômico, o bem-estar social, os altos níveis de desenvolvimento humano e a infraestrutura adequada para enfrentar os desafios dos próximos séculos, ao mesmo tempo em que se promove a preservação ambiental. A Política Nacional do Meio Ambiente fornecerá as diretrizes para alcançar esse objetivo.
O Brasil é um país de dimensões continentais, composto por 27 unidades da Federação e abriga seis tipos distintos de biomas: Amazônia, Mata Atlântica, Cerrado, Caatinga, Pampa e Pantanal. Cada um desses biomas apresenta suas próprias peculiaridades, o que demanda uma abordagem técnica específica. Nesse sentido, o desafio de consolidar uma política nacional unificada é ainda maior.
A vastidão do território brasileiro se reflete nos desafios enfrentados para implementar uma política nacional eficaz de meio ambiente. Isso inclui a alocação de recursos humanos e financeiros para combater as atividades ilegais, especialmente na Amazônia, onde questões como acesso aos locais e ausência de regularização fundiária ampliam as dificuldades, inclusive diante da presença do crime organizado.
O desmatamento ilegal, as queimadas, a poluição, a falta de fiscalização e a fragilidade institucional são problemas conhecidos que impedem o estabelecimento de uma política ambiental séria e equilibrada. Enfrentar esses desafios requer um compromisso sério entre a sociedade civil, o governo e os setores público e privado.
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Advogado (OAB 30.897/SC | OAB 85.247/PR). Bacharel em Direito pela UNISINOS - Universidade do Vale dos Rio dos Sinos. Sócio-fundador de Kohl & Leinig Advogados Associados. Sou especialista em Direito Agrário e Ambiental aplicado ao Agronegócio e também em Direito...
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