Artigo atualizado 28 nov 2023Competência tributária é a autorização dada pela Constituição Federal aos diferentes governos para criarem certos impostos em suas áreas. Assim, o governo pode estabelecer o imposto em seu território por meio de uma lei específica.
A Constituição Federal institui algum tributo? A resposta, já se adianta, é não, a Constituição Federal não cria qualquer tributo, mas autoriza que os entes federativos o façam com base na competência a eles outorgada.
Um exemplo é que à União foi outorgada a competência para instituir Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, nos termos do art. 153, III, da Constituição Federal.
Essa competência tributária de instituir determinado tributo pode abranger apenas um ou mais entes federativos, a depender da redação constitucional. Também, conforme você vai ver a seguir, não se confunde com a capacidade tributária ativa, isto é, com a aptidão conferida para fiscalizar, cobrar e arrecadar tributos.
A ideia deste texto é justamente esclarecer essa e outras dúvidas que possam surgir acerca do tema. Siga a leitura.
O que é competência tributária?
Competência tributária é a faculdade conferida a determinado ente federativo de instituir uma gama de tributos em seu território.
Por revestir-se na qualidade de “faculdade”, o ente pode, ou não, instituir o tributo em seu território para incrementar sua arrecadação. Todavia, não é incomum a existência de Municípios em que não há lei instituindo ISS, uma vez que todo o aparelhamento de fiscalização e cobrança superaria a arrecadação do próprio tributo.
Além desse exercício facultativo, a doutrina costuma classificar a competência tributária como indelegável, intransferível, inalterável e irrenunciável.
- Pela indelegabilidade e intransferibilidade, denota-se que a competência somente poderá ser exercida pelo(s) ente(s) que fora autorizado pela Constituição Federal.
- A inalterabilidade reafirma a noção de que a competência deve ser exercida nos limites impostos pela Constituição.
- A irrenunciabilidade, que não se confunde com o não exercício da competência (situação momentânea que pode eventualmente ser alterada), diz respeito à impossibilidade do ente de abdicar terminantemente dessa competência.
Previsão legal
Além do poder de instituir o tributo, a competência tributária, nos termos do art. 6º do CTN, confere ao ente federativo a competência legislativa plena, prevendo algumas ressalvas:
Art. 6º A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei.
Como limite à competência legislativa plena do ente, temos como exemplo o disposto no art. 146, III, da CF, que confere à lei complementar (quando a CF versa sobre Lei Complementar, entende-se Lei Complementar Federal) a atribuição de estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária. Assim é que, por exemplo, a Lei Complementar n. 116/03 versa sobre normas gerais do ISS, enquanto aos Municípios é dada a competência de legislar nos moldes deste diploma.
No caso da União não exercer a competência de editar essas normas gerais, é dado aos entes, por força da competência legislativa plena, a possibilidade de criá-las. É o que ocorre,, por exemplo, com o IPVA. Isso porque, na ausência de normas gerais da União, a competência de editar normas gerais do imposto foi exercida pelos Estados da Federação.
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Para que serve a competência tributária?
A competência tributária é essencial para o funcionamento eficiente e equilibrado do sistema fiscal de um país, garantindo autonomia aos governos locais, harmonizando a arrecadação de tributos e assegurando um ambiente fiscal estável e previsível. Entenda melhor os seus propósitos mais importantes:
Distribuição de autoridade
A competência tributária define e distribui a autoridade entre os diferentes níveis de governo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – sobre quais impostos, taxas e contribuições cada um pode instituir e administrar. Essa distribuição é essencial para a organização fiscal do país.
Autonomia dos entes federativos
Permite que cada ente federativo tenha autonomia para gerar receitas por meio de tributos, de acordo com suas necessidades e particularidades. Isso é importante para a manutenção das suas funções e serviços públicos.
Harmonização tributária
A competência tributária ajuda a evitar conflitos e sobreposições na cobrança de tributos entre diferentes níveis de governo, contribuindo para um sistema tributário mais organizado e eficiente.
Equilíbrio econômico
Auxilia na distribuição equilibrada dos recursos entre os diferentes níveis de governo, promovendo um desenvolvimento mais uniforme entre as regiões do país.
Segurança jurídica
Ao estabelecer claramente as regras e limites para a criação e administração de tributos, a competência tributária fornece um ambiente de segurança jurídica tanto para os entes federativos quanto para os contribuintes.
Planejamento e previsibilidade fiscal
Com regras claras sobre quem pode cobrar quais tributos, os governos podem planejar melhor suas políticas fiscais e os contribuintes têm uma melhor previsibilidade das obrigações tributárias.
Quais as espécies de competência tributária?
A doutrina costuma classificar a competência tributária em três: privativa, comum e residual. Há, ainda, quem considere outras três espécies: cumulativa, especial e extraordinária.
Competência privativa
A competência privativa, como o próprio nome sugere, limita o exercício daquela competência aos entes taxativamente enumerados na Constituição. Desse modo, a criação de determinados tributos somente poderá ser realizada pelo ente ao qual a Constituição outorga a competência privativa, a qual é impassível de delegação.
Como exemplo, temos os impostos de competência privativa da União, descritos no art. 153, da CF. Ou então os empréstimos compulsórios (art. 148) e as contribuições especiais (art. 149).
Competência comum
Já a competência comum diz respeito àquela que pode ser exercida por todos os entes federativos no âmbito de suas atribuições. É o caso das taxas pela prestação de serviço público específico e divisível e das contribuições de melhoria, decorrente da realização de obra pública que resulte em valorização do imóvel do contribuinte.
No que diz respeito à competência comum, vale ressaltar que somente pode ser exercida no âmbito da administração do próprio ente. Desta forma, o município não pode, por exemplo, criar taxa sobre serviço público específico e divisível prestado pelos Estados, União e Distrito Federal.
Competência residual
Há, ainda, a competência residual, prevista nos artigos 154, I, e 195, § 4º, da Constituição Federal. Por meio da competência residual, a União pode instituir impostos que não aqueles expressamente previstos.
Para isso, existem algumas condições. Os impostos devem ser não-cumulativos e não podem te fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição. Além disso, deve instituir outras contribuições destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, observado o mesmo requisito dos impostos residuais (art. 154, I, da CF).
Outras espécies de competência tributária
Para aqueles que dividem a competência em seis espécies, há ainda a competência cumulativa, especial e extraordinária.
A competência cumulativa é aquela exercida pelo Distrito Federal, que absorve tanto as competências privativas estaduais como municipais. Isto é, pode instituir, em seu território, todos os tributos estaduais como municipais. E também exercida pela União, no que diz respeito aos territórios. Assim, podem ser instituídos impostos da União, dos Estados e dos Municípios.
Especial é a competência conferida à União para instituir empréstimos compulsórios (art. 148 da CF) nos casos de calamidade pública, guerra externa e investimento de caráter urgente. Outras circunstâncias são: relevante interesse nacional e contribuições especiais (contribuições sociais, de interesse de categoria econômica e de intervenção no domínio econômico), nos termos do art. 149 da CF.
Por fim, extraordinária seria a competência conferida à União para instituir o imposto extraordinário de guerra (IEG), nos termos do art. 154, II, da CF.
Quem tem capacidade tributária?
No Brasil, essa capacidade é atribuída aos entes federativos – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Cada um desses entes tem a capacidade de gerir os tributos que estão dentro de sua competência, conforme estabelecido pela Constituição Federal.
Por exemplo, a União é responsável pela administração de impostos federais como o Imposto de Renda e o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), enquanto os Estados gerenciam impostos estaduais, como o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), e os Municípios cuidam de impostos municipais, como o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e o ISS (Imposto Sobre Serviços).
Qual a diferença entre competência e capacidade tributárias?
A competência tributária é a outorga de competência feita pela Constituição aos entes federativos para que instituam, em seus territórios, determinados tributos. Já a capacidade tributária diz respeito à possibilidade de fiscalizar, cobrar e arrecadar determinado tributo.
Enquanto a competência tributária é indelegável, isto é, somente o ente descrito na Constituição pode exercê-la, a capacidade tributária ativa pode ser delegada a outro ente ou mesmo a pessoa jurídica privada.
Nesse caso, o ente federativo ou a pessoa jurídica, apesar de não poder instituir ou legislar sobre o tributo, pode fiscalizar, cobrar e arrecadar o tributo (claro, com o consequente repasse) em nome do ente que detém a competência, ou seja, revestir-se-á na qualidade de sujeito ativo da obrigação tributária.
É nesse sentido que disciplina o art. 7, § 3º, do CTN:
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição. (…)
§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.”
Conclusão
Como você pôde ver, pela competência tributária a Constituição Federal não cria ou institui qualquer tributo, apenas outorga competência ao ente federativo a fazê-lo. Por meio dela também é conferida ao ente a competência legislativa plena, de modo que, a despeito daquelas matérias excetuadas pela Constituição Federal, o ente federativo é livre para legislar sobre o tributo que detém competência.
Essa competência tributária, por sua vez, não se confunde com a capacidade tributária ativa, referente à fiscalização, cobrança e arrecadação de tributos. Enquanto a primeira é indelegável, a segunda pode, inclusive, ser repassada a pessoa jurídica de direito privado.
A competência tributária é, portanto, consagração do próprio pacto federativo, concedendo aos entes meios para angariar receitas por meio da tributação.
Perguntas frequentes sobre o tema
O que é competência tributária?
Competência tributária é a faculdade conferida a determinado ente federativo de instituir uma gama de tributos em seu território.
Quais as espécies de competência tributária?
- Competência privativa
- Competência comum
- Competência residual
Qual a diferença entre competência tributária e capacidade tributária ativa?
Competência tributária é a autoridade para criar tributos, enquanto a capacidade tributária ativa se refere à habilidade de administrar, cobrar e arrecadar esses tributos.
A Constituição Federal pode instituir tributos?
Não, a Constituição Federal não institui tributos diretamente, mas estabelece as diretrizes e autoriza os entes federativos a fazê-lo.
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Advogado sócio de Bertoncini, Gouvêa & Tissot Advogados. Mestre em Direito com ênfase em Direito Tributário na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET). Bacharel em Direito pela Universidade Federal...
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